從亞太營運中心到護國神山：臺灣產業政策之演變與評析

諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯．諾斯(Douglass C. North)曾說：「歷史總是重要的。它的重要性不僅僅在於我們可以向過去取經，而且還因為現在和未來是通過一個社會制度的連續性與過去連接起來。今天和明天的選擇是由過去決定的。」
制度是一個社會的遊戲規則。走過國家資源引導產業發展的年代，我國ICT產業從政府重點栽培的對象，挺過被國際景氣重傷、社會質疑的低谷，重新站上國際供應鏈的關鍵地位。在好與壞、成功或失敗的二元價值之外，或許我們該用實然的角度去看待，無須歸因於一人或一黨，而這就是產業發展的自然過程。

在半導體產業被暱稱「護國神山」的現今，過去質疑高科技產業造成臺灣經濟「貧血式成長」的聲音也不復見。回顧臺灣產業的發展歷程，究竟政策是成功或失敗，政府是聰明還是愚蠢?

陳彥廷

學歷
國立臺灣大學經濟學系學士
國立清華大學經濟學系研究所碩士
經歷
2002年公務人員高等考試三級考試及格
先後任職於經濟部智慧財產局、經濟部工業局、經濟部研究發展委員會、國家發展委員會
協助譯作
《西方世界的興起》

[自　序]

2003年的秋天，我進入經濟部工業局服務，從此展開與經濟產業議題休戚與共的公務生涯。時逢扁政府第二任期，行政院長、經濟部長折損之快，可說史上罕見。這自然對國民黨長期執政所建立的技術官僚體系產生巨大影響，多年來累積的行政經驗、系統知識，還沒來得及傳承給後輩，便消失在眾人的錯愕裡。
即便如此，我仍有短暫的時光能向前輩學習。在現任國策顧問何美玥小姐擔任經濟部長任內，每個月會有一個周日在公務人力發展中心，安排當時國內四大智庫（中華經濟研究院、臺灣經濟研究院、工業技術研究院和資訊工業策進會），針對產業趨勢和議題做報告和討論。當時還是菜鳥承辦人的我，雖然得犧牲假日時間處理行政事務，卻也獲得一睹前輩風采的機會，因而眼界大開。
2007年5月，我調至經濟部本部服務，不到一年即經歷政黨輪替，有幸能跟著尹啟銘、施顏祥兩位部長學習。尹部長喜談戰略方向，演講內容常親手畫在藍圖紙上，我們照著做成ppt簡報即可，作業負擔減輕不少。施顏部長對業務瞭如指掌，開會直切重點，指示簡單明瞭，可惜受限於當時的政治環境，縛手縛腳。如果說，扁政府的八年對技術官僚體系是一次重創，那麼馬政府的八年，就像最後一批出身舊時代的技術官僚，用盡全力修補國家機器，希望讓這臺老舊的巨大機器，能跟上時代的腳步。
本書的大部分內容，是我在經濟部服務時期所構思。第一篇談亞太營運中心，是2004年我一邊工作，一邊在清華大學經濟學研究所所完成的碩士論文，加上近幾年蒐集到的新資訊和想法，增補修正而成。我的指導教授劉瑞華，是1993年諾貝爾經濟獎得主Douglass Cecil North的學生，專研經濟史與制度經濟學。研究所期間，我協助教授進行《西方世界的興起》（The Rise of the Western World: A New Economic History）編譯工作，這本書的中譯本後來在2016年由聯經出版社正式出版。教授對我的指導極具啟發性，後遺症就是，10多年後回頭看自己的論文，才發現引用情緒性報導的成分太多、實然面證據不足，而教授竟然讓我過關，想來實在慚愧。今日重新修整文稿，將不足之處補全，也算了卻一樁心事。
第二篇談我國對中國大陸投資的演變，原本打算排入經濟部每月發行的《國內外經濟情勢分析》，但當時的單位長官認為議題敏感，因此經過一修、二修，終究決定不予刊登。時至今日，對中國大陸投資、出口的討論，仍帶有極高的政治色彩，且流於對立二元觀點，彷彿只有贊成（藍）和反對（綠）兩種選擇。在本書中，我試圖把這個議題放在更長遠的時空脈絡來看，並就當年的專題文稿做了增補，將時間拉長到2014年的太陽花學運。從歷史觀察的角度，這無疑是一場決定性的事件，打破了過往經濟因素決定政策走向的慣例。有興趣的朋友，不妨往後翻閱全文。
第三篇談我國產業政策的演變，以獎勵產業投資的法規和重點產業政策為兩條主線，講述從兩兆雙星（扁政府）、四大六大新興產業及十大重點服務業（馬政府），到5+2產業創新（蔡政府）的沿革。近年被網友和媒體暱稱「護國神山」的半導體產業，其實走過國家資源全力扶植的美好年代，也曾經歷過被國際景氣重傷、被社會質疑的低谷。年紀稍長一點的朋友們，應該都還對「兩兆流星」、「四大慘業」記憶猶新。然而，我國的高科技產業在重整之後，又站上了國際供應鏈的關鍵地位，當年抨擊他們造成臺灣經濟「貧血式成長」的聲音，也不復見。這是政府眼光精準，還是政策錯誤所致？有興趣的朋友們，可以連本書收錄的四篇專文一起閱讀，了解每個階段的政策背景。
另外，我在寫作本書時也發現，早先年代的政策、法規等官方文件，多為紙本形式，即使是搜尋功能強大的Google，也尋不著這些原始文本。有些官方文件即使曾上網公開，但由於組織調整、官網改版或政治風險等因素下架，便在數位世界消失了蹤跡，殊為可惜。為此，我盡量在書中收錄文本原始的形貌，並製作附錄，希望能將這些珍貴的史料保存下來。如果讀者們覺得冗長，也可直接看論點分析，不會影響閱讀。
最後，要特別感謝我的父親，如果不是他的督促和鼓勵，不會有本書的出現。我個性疏懶，亦不善社交，唯喜愛閱讀與自行體悟而已。因此，若本書有任何疏漏，還請各位海涵，並不吝予我回饋。

自　序
第一篇　制度改革之中挫─論拜耳撤資案對亞太營運中心之影響
　第一章　緒論
　第二章　文獻回顧
　第三章　亞太營運中心計畫
　第四章　拜耳投資案的關鍵角色
　第五章　拜耳撤資的後續影響
　第六章　結論
　參考文獻
第二篇　我國對中國大陸投資政策之演變（1993～2008）
　第一章　緒論
　第二章　理論與文獻
　第三章　西方國家的分析實例
　第四章　我國對中國大陸投資之發展與演變
　第五章　結論
　參考文獻
第三篇　我國重點產業政策的變革
　第一章　緒論
　第二章　產業政策歷程回顧
　第三章　從兩兆雙星到5+2產業創新
　第四章　產業結構的演變
　第五章　結論
　參考文獻
專文1 我國製造業附加價值率之研析（2001～2006）
　第一章　緒論
　第二章　附加價值之定義及衡量方式
　第三章　2001～2006年製造業附加價值率之變化
　第四章　結論
專文2 我國製造業與服務業產業關聯之淺析
　第一章　緒論
　第二章　產業關聯分析
　第三章　結論
　參考文獻
專文3 我國製造業服務化發展之探討
　第一章　緒論
　第二章　製造業服務化發展類型
　第三章　國際製造業服務化發展趨勢
　第四章　我國製造業服務化發展概況
　第五章　結論
　參考文獻
專文4 主要國家製造業振興策略對我國之啟示
　第一章　緒論
　第二章　美國：發展先進製造業
　第三章　德國：聚焦高科技創新與應用
　第四章　日本：結構改革帶動產業再興
　第五章　對我國之啟示
　參考文獻
附　錄
　1-1　亞太營運協調服務中心大事紀要
　1-2　經濟部列管輔導之僑外商重大投資計畫
　1-3　各部會配合發展全球運籌管理之具體推動措施
　2-1　對大陸地區從事間接投資或技術合作管理辦法
　3-1　獎勵投資條例
　3-2　促進產業升級條例