從民主觀點論全國性公民投票之合憲性控制：以少數群體權利保障為核心

隨著2018年公民投票法的法制鬆綁，臺灣社會很快地面臨到直接民主行使與少數權利保障之間的摩擦。為了調和兩者間的衝突，本文嘗試理論性地詮釋憲法民主原則的內涵，藉此探究應如何對全國性公民投票，特別是針對少數群體權利議題的公民投票施加合憲性控制。
　首先，從民主理論的角度，筆者拒斥同質性人民觀與靜態、僵固的國民意志預設，主張在多元異質的當代社會中，應透過強調擴大參與及溝通妥協的「涵容民主觀」，來確保少數群體成員的意志自由可能，維繫民主的規範理念於不墜。一般性而言，直接民主制度則有助於擴大參與，並在與代議民主相互制衡的「混合民主」過程中，深化多數與少數之間的溝通妥協。不過，當公投議題聚焦特定少數群體的基本權利時，公投機制容易放大偏見的影響，導致少數群體成員的意志自由遭到壓制，並因權利受限，淪為未獲平等尊重的次等階級。本文認為，此時司法權有充足的正當性介入檢驗公投決定，協助暴露偏見，並延續溝通說理的民主動態過程。
　奠基於此理論視角之上，本文論證我國憲法的民主圖像充分呼應「涵容民主」理念，在擴大參與及透過分權制衡來促進溝通妥協的動態決策過程中，形塑總體國民意志，使每一位國民、特別是少數群體成員的意志自由，能夠獲得制度性保障。而公民投票法旨在落實憲法第17條所保障創制、複決權利，亦即直接民主之行使，並應有助於擴大決策參與，並在與代議體制相互制衡的過程中，促進多數與少數間之溝通妥協。筆者並提出，與代議體制的相互制衡關係，以及基本權保障，皆構成直接民主行使的憲法界限。
　於爬梳現行公投法制後，筆者聚焦分析「人權不能公投」的問題，探討我國憲法秩序是否容許、如何落實公投事前合憲性控制。於歸納各國法制後，筆者發現採取事前合憲控制的國家不在少數，且主要由司法權擔任審查者。筆者並認為，強司法審查傳統與憲法法院的設置提供了制度條件，而比起政治部門，司法權也更適合擔任事前合憲控制的裁決者角色。進而，筆者提出並不存在一律禁止事前審查的合理論據，關鍵毋寧在於，應如何調和民主溝通與少數保障之要求。由此，筆者提倡事前應僅對公投提案寬鬆審查，唯有構成明顯違憲並將造成重大急迫且不可回復的損害時，方得禁止將公投交付投票。而限制少數群體權利的公投提案，即可能落入事前禁絕的範疇。最後，筆者也針對我國法制，提出具體的修法建議。
　在事後合憲控制的面向，本文聚焦審查標準問題，探討經混合民主機制的程序要素，是否、如何影響審查標準選擇。筆者分別駁斥無影響論、一律放寬及一律趨嚴論，並主張應考量混合民主機制的規範設計與憲法民主圖像的呼應程度，來決定審查態度；而中介標準在於，直接與代議民主是否透過相互制衡的過程來深化溝通妥協。分析我國現行法制後，本文認為整體決策程序欠缺溝通妥協色彩，為了避免少數意見在決策過程中遭到忽略，過往基於「立法形成空間」而放寬審查的憲法預設，應一般性地不予適用。最後，筆者也提出類型化的可能性，特別是涉及少數群體權利的公投決定，基於偏見的作用可能遭到放大，使少數意志被壓制，甚至淪為次等階級，大法官應採取嚴格審查態度，協助少數者發聲、挑戰偏見，藉此維繫民主保障每一個人皆平等而自由之理念。