街頭官僚：公共服務中的個人困境（簡體書）

哪些人屬於“街頭官僚”？他們有什麼共同特徵？
為什麼說作為基層公職人員的街頭官僚常常是實質上的政策“制定者”？
街頭工作有哪些共同特徵？這些特徵會給街頭官僚及其服務物件帶來哪些影響？
在面臨資源不足、控制不夠、目標不明確等各種挑戰的情況下，街頭官僚會發展出哪些做法，來完成他們的工作？

《街頭官僚：公共服務中的個人困境》是街頭官僚研究的開山之作，也是美國著名政治學家邁克爾·李普斯基的代表作品。在本書中，作者將“街頭官僚”定義為那些在工作過程中直接與公眾打交道，並在執行公務的過程中擁有實質性裁量權的公職人員，並提出，典型的街頭官僚包括教師、警察、社會工作者、法官、公共律師、醫務工作者等。本書旨在探尋街頭官僚在公共服務中的作用，盡管他們作為傳統意義上的政策執行者，處於政策鏈條的最末端，但由於擁有廣泛的自由裁量權，可以對公眾進行賞罰決斷，因此他們的政策執行行為在許多情況下也是一種政策制定行為。

本書從個體視角出發，考察了街頭官僚在提供服務的過程中遭遇的廣泛困境。作為街頭官僚的服務或管理物件，公眾也常常面臨行動上的困境。這些困境來自政策規範、組織目標及公眾需求等方面的矛盾和衝突。面對複雜、凌亂、緊張且充滿不確定性的工作環境，街頭官僚可能不得不采取限量配給資源、根據官僚組織的偏好篩選申請者、不多加思考就批準申請、“一刀切”等做法來簡化工作任務，以使自己在完成繁重工作的同時，避免被問責的消極後果。深入分析上述困境和衝突，不僅可以幫助人們更好地理解街頭官僚的行為及其策略，也有助於人們了解法律和政策在現實中是如何真正得到執行的。

作為街頭官僚研究的奠基性著作，本書於1980年首次出版，標志著街頭官僚理論正式誕生。在其後的40多年中，本書產生了廣泛而深遠的影響，推動街頭官僚研究成為公共管理、政治學界乃至整個社會科學界的研究熱點之一。此外，本書從政策執行研究的角度，對街頭官僚的工作環境及其在政策執行中的行動策略展開分析，開辟了政策執行自下而上的研究路徑，揭示了政策執行的底層邏輯。

作者簡介
邁克爾·李普斯基（Michael Lipsky），美國著名政治學家，美國公共行政科學院院士，街頭官僚理論的提出者。具有豐富的教學與科研經歷，曾在麻省理工學院擔任政治學教授，先後在知名智庫Dēmos擔任高級項目主任、杰出高級研究員，還曾在喬治城大學、哈佛大學等高校任教。長期從事政治學和公共管理領域的教學和研究工作，主要研究專長為民主與治理、政府運作與創新、非營利組織與慈善、社會服務等。出版《城市政治中的抗議》《雇傭非營利組織：合約時代的福利國家》等多部著作，《街頭官僚：公共服務中的個人困境》為其代表作品。

譯者簡介
韓志明，上海交通大學國際與公共事務學院教授、博士生導師。主要研究方向為國家治理、城市治理和基層治理。出版《讓權利運用起來——公民問責的理論與實踐研究》《行政責任的制度困境與制度創新》等專著，《官僚制》等譯著。
顏昌武，暨南大學公共管理學院/應急管理學院教授、博士生導師。主要研究方向為行政學理論、基層治理等。出版《公共行政學簡明史：以西蒙-沃爾多爭論為主線》等專著，《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》《公共行政學百年爭論》等譯著。

哪些人屬於“街頭官僚”？
他們最重要的特徵是什麼？
他們的工作怎樣影響普通民眾的日常生活？
他們的服務質量又是如何左右著公眾對政府的評價？

對於上述問題，李普斯基在本書中進行了精彩而富有見地的回答和闡述。作為街頭官僚研究的開山之作，本書提出並系統闡述了街頭官僚理論的核心觀點，自出版以來在國內外產生了廣泛而深遠的影響，已成為基層治理、政策執行、街頭執法領域的經典著作。

公共服務中的個人困境
文|李普斯基

一、《街頭官僚》的寫作主旨
某種程度上，《街頭官僚：公共服務中的個人困境》一書是在探尋個體公職人員在公共服務中的作用，我將這些公共服務部門稱為街頭官僚機構。它們包括學校、警務部門、福利部門、下級法庭、法律服務辦公室和其他機構，其工作人員直接與公眾打交道，並在決定對公眾的獎勵或懲罰上具有廣泛的自由裁量權。
《街頭官僚：公共服務中的個人困境》一書試圖展示人們是如何在這些重要領域體驗公共政策的。社會分析家們常常對組織和政府的行為進行一般性解釋，但很少具體解釋作為個體的公民和公職人員如何受到這些行為的影響、個體行為匯聚在一起時如何引發這些行為，或者這些行為如何以及何以會被個體行為所再現。例如，有研究令人信服地指出，公共福利管理具有能將人們尋求福利援助的程度降至最低的效果。但是，由於福利工作者通常不會明確地勸阻福利受益者提出申請（盡管有時這種情況確實存在），我們需要知道福利工作者的哪些行為會導致影響福利參與的系統性偏見。同樣地，我們知道，盡管官方明文規定，服務機構不能因為偏袒某些服務物件而犧牲其他服務物件的利益，但是仍然有官僚一貫這樣行事。要了解這些組織如何以及為什麼做出違背自身規則和目標的行為，我們需要知道組織中的員工是如何體驗這些規則的，以及他們還承受哪些其他壓力。
《街頭官僚：公共服務中的個人困境》一書以對公共服務組織的集體行為的觀察為基礎，提出了一個基於個體公職人員體驗的街頭官僚機構工作理論。我認為，街頭官僚的決定、他們確立的工作慣例，以及他們為應對不確定性和工作壓力而開發的手段，實際上構成其所執行的公共政策。我認為，對公共政策的最佳理解，不應限於立法機構或高層行政官員的頂層辦公室，因為在某些重要方面，公共政策實際上是在嘈雜的辦公室和街頭官僚的日常境遇中所形成的。我認為，政策衝突不僅表現為利益集團之間的爭執，還體現為個體公職人員與公眾之間的斗爭——後者對前者的工作或質疑，或服從。

二、街頭官僚的困境
街頭官僚在希望組織生活更加符合自己的偏好和承諾時常常會遇到衝突，這也是公職人員、服務物件和廣大公民對街頭官僚機構的體驗之一。例如，人們在入職公共部門特別是街頭官僚機構時，總是帶著服務社會的期許。人們之所以選擇教師、社會工作者、公設辯護律師、警察等職業，某種程度上是因為這些職業是有益於社會的。然而，這些職業本身的性質，妨礙他們實現理想的工作構想。如大班教學，或龐大的工作量，以及資源匱乏，加上工作方法的不確定性和服務物件的不可預測性，使得他們作為服務工作者的願望落空。
理論上，通過培訓，街頭官僚能夠響應其所服務或面對的服務物件的個性化需求或特徵。但在實踐中，他們必須將服務物件視為一個無差別的整體，因為他們的工作要求不允許提供個性化服務。教師本應因材施教；但在實踐中，他們必須開發一套管理全班學生的技能。警察本應響應當下的案件；但在實踐中，他們必須開發一套識別和應對各種類型衝突的技能，並根據案件的類別采取不同的處理方式。在最好的情形下，街頭官僚能發展出一套良性的大規模處理模式，這或多或少地允許他們公平、恰當和成功地與公眾打交道。在最壞的情形下，他們屈從於偏見、刻板印象和例行公事，以服務於自身或所在機構的目的。
一些街頭官僚早早地結束了公職生涯，或者早就磨滅了工作熱情。可以肯定的是，那些留下來的人，往往會在工作中成長，其技能也日臻完善，但他們也會調整自己的工作習慣和態度，降低對自己、對服務物件、對公共政策潛力的期望值。最終，這些調整使人們可能接受這樣的觀點，即服務物件所獲得的是當前情況下官僚所能提供的最好的服務。
工作習慣和態度上的妥協往往會被合理化，這表明公職人員變得更加成熟、更了解實際的和政治的狀況，或者對問題本質有了更現實的評估。但是，這些合理化只是概括了對公共服務機構中突出的結構性限制。從絕對意義上講，它們並不是“真實的”。從心理上放棄幫助每個孩子讀書的願望的老師，可能是屈服於對教育現狀的私下評估。但這種妥協絲毫不能反映個別孩子的學習潛力或教師的教學能力。這種潛力是存在的。正是學校教育系統或教育官僚組織教導人們，孩子是沉悶的或不求上進的，教師必須放棄他們對教育的公開承諾。
同樣地，司法系統“教導”警察必須不近人情，並對青少年的不服從跡象做出強烈反應；法官無法做出明智的決定，或將被告送入能夠幫助罪犯或阻止日後犯罪的機構。盡管在任何個別情況下，深思熟慮的、有用的決定和干預都不矛盾，但該系統仍“教導”青少年犯罪問題的棘手性。
街頭官僚可能是在一個腐敗的服務環境裡度過其職業生涯的。他們相信自己在不利情形下力所能及地做到了最好，並在工作結構所規定的限度內發展出了挽救服務與決策價值的技能。他們形成了對自身工作與服務物件的看法，從而縮小了自身和工作限制與服務理想之間的差距。即便這些工作實踐和取向助長了服務理念的扭曲，或使得公職人員假公共服務機構之名來操縱公民，但它們仍然得以持續。
教師、警察或福利工作者是否應該尋找其他工作，而不是延續不公平、無效或有破壞性的公共做法？如果他們這樣做了，就會將服務物件留給那些對服務理念更少關心和更不感興趣的人。這將意味著放棄某些領域，在這些領域，公職人員一直試圖有所作為或有望取得進展。
他們是否應該留下來，繼續為聲譽不佳，有時甚至是殘酷無情的公共機構效力？如果當前的模式重演，這就意味著要與犬儒主義和現實的工作環境進行一場注定失敗的斗爭，並眼睜睜地看著服務理想轉成為個人利益的斗爭。
他們是否應該從內部努力改變其機構處理公民事務的條件？這條路似乎最難堅持，且受制於另一種危險，即將差異的幻象誤認為重大改革的現實。

三、服務物件的困境
街頭官僚機構的結構也使服務物件面臨行動上的困境。公共服務的消費者一旦決定或被指派到一個居住地，就無法選擇他們將接受的公共服務，只有極少例外發生。他們必須接受所在社區的學校、法院和警力。如果他們是窮人，還必須接受社區在醫療衛生、福利、公共住房和其他福利項目上的安排。在與這些機構接觸的過程中，他們必須在如下兩者之間取得平衡：作為公民，他們要維護自己的權利；作為服務物件，他們要接受公共機構試圖施加給他們的義務。作為公民，他們應該爭取自己應得的全部權利；作為服務物件，他們認為自己有義務根據感知到的資源限制和機構的組織需求來調整自己的要求，盡管顯而易見的是，例外的情況經常發生，也經常會找到額外的資源，但服務物件也認識到，如果不能成功地主張自身權利，就可能付出代價。
在諸如醫療、教育、司法、住房和收入等最為緊迫的問題上，當有證據和經驗表明他們的希望將得不到回報時，服務物件就會被動地尋求公共機構的善意干預。如果服務物件是窮人，且在族裔、民族和語言背景上與大多數公職人員有所不同，那麼行動的困境就尤為突出。我是不是應該等待時機並服從機構的程序，盡管我持有保留意見？我這樣做的風險在於不能獲得公職人員對我的特定需求和擔憂的關注。我是不是應該大聲疾呼，要求我的權利？我這樣做的風險在於因擾亂辦公程序而招致公職人員的敵意。
服務物件在試圖通過集體行動獲得適當的服務時也會經歷類似的不確定性。一名組織他人抗議學校行為的家長，或是挑戰福利政策的福利領取者，即使他意識到了集體響應的可能性，也可能被貼上一個“不可靠的麻煩製造者”的標籤，而麻煩製造者不應該獲得優待。
公眾所面臨的最後一個困境是，他們被不斷地（或許是隱晦地）要求對公共服務進行評估。這種情況發生在一些集中的場合，如關於學校預算的全民投票；也發生在一些分散的場合，如某個提案和其他對公共服務性質和質量不滿的表達。事實上，在美國許多限制州和地方支出的立法舉措，在很大程度上被理解為對政府績效與社會服務低效的衝擊。

四、如何破解公共服務中的兩難困境？
有哪些替代性政策選擇呢？當所有的“脂肪”都從機構預算中被削減，所有的“浪費”都被消除後，基本的選擇依然存在：進一步實現政府職員與公眾間互動的自動化、系統化和規範化；隨波逐流，以成本效益和預算控制為名，支持減少服務和提高標準化程度；或在需要酌情干預或參與的服務中，確保或恢復人際互動的重要性。
在教學、護理、治安和審判活動中，能消除多少人為干預？事實是，在公共服務領域，一定要有人來做出決定，要有人來與其他公民打交道。從社會的角度講，要把和人打交道時做出決定和酌情干預的活動，甩給機器和程序化的形式，我們還沒有做好準備。然而，如果公眾對街頭官僚的工作效率和質量抱有巨大的且通常是理所當然的不滿，那麼，我們又怎能倡導更多地關注街頭官僚的干預和自由裁量的角色呢？
相反，我將街頭官僚的問題定位於其工作結構中，並試圖找出能夠更好地支持一個重組後的公共部門的條件，該部門致力於提供適當服務和尊重服務物件，並更有可能造就更多有效的服務供給者。在發展街頭官僚機構的框架時，我發現了一些迥然不同的職業（比如警察和社會工作者）的共同特徵。對街頭官僚機構的分析，有助於我們確定在不同的職業環境中，哪些與人打交道的方式是共同的，哪些是獨特的。
此外，這種本質上的比較方法，使我們能夠系統地就不同服務領域的明顯差異提出問題。例如，認識到所有街頭官僚機構都需要控制服務物件，這使人們對警察訴諸武力有了更多的理解，同時也提出了這樣的問題：在警察的工作環境中，究竟是什麼使得控制服務物件成為一個主導性議題？
“專業主義”概念最重要的一個貢獻，就是促進人們更好地理解諸如醫生和護士之間的差異，同樣，街頭官僚機構的概念，應鼓勵探索公共服務中的重要差異，並有助於理解它們共同的中心趨勢。然而，這種方法是有代價的。一些讀者可能會發現，他們會被《街頭官僚：公共服務中的個人困境》一書中提到的概括性觀點的例外情況所困擾。可以預料的是，對中心趨勢的闡述，如對街頭官僚機構的描述，不可能勻質地適用於所有個案。希望讀者在這一點上能包容我。

五、《街頭官僚》的主要內容
街頭官僚是公共支出的主要收受方，在地方層面的公共活動中占有很大比重。公眾通過他們直接與政府打交道，在一些重要方面，他們的行為構成政府所提供的政策。我首先總結了街頭官僚在當前政治生活中的重要性，並解釋了這些通常被認為負責執行政策的低階公職人員何以能被理解為政策“制定者”（《街頭官僚：公共服務中的個人困境》第一部分）。然後，我討論了街頭工作的共同特徵，並探討了這些結論對服務物件結果、組織控制和員工滿意度的影響（《街頭官僚：公共服務中的個人困境》第二部分）。
只有盡力理解街頭工作的共同特徵是否會導致共同的行為結果，才能檢驗街頭官僚途徑的效用。本書在探討這個一般性問題時，參照了如下內容：限量配給服務的街頭傾向、控制服務物件和工作情境，以及開發各種心理傾向，以減少公職人員期望與實際服務結果之間的不協調性（《街頭官僚：公共服務中的個人困境》第三部分）。最後，本書評估了財政危機對街頭官僚的影響，並討論了改革和重建這些關鍵公共職能的可能性（《街頭官僚：公共服務中的個人困境》第四部分）。

第一部分 導論

街頭官僚提供獎勵和進行懲罰的方式，建構和設定了公眾的生活和機遇。這些方式規定了人們行動的社會（和政治）環境。因此，每當公眾的福利增加時，國家的影響力和控制力也會得到相應的擴張。作為公共利益的供給者和公共秩序的維護者，街頭官僚是政治論爭的焦點。他們常常在兩種訴求中被撕扯：一邊是服務物件對提高服務有效性和響應性的訴求，一邊是公民團體對提高政府服務效能和效率的訴求。

第一章 街頭官僚的關鍵角色

關於公共服務範圍與本質的衝突

與公眾打交道時的衝突

第二章 作為政策制定者的街頭官僚

自由裁量權

源於組織權威的相對自主權

街頭官僚與管理者的差異

抵抗的資源

第二部分 工作情境

街頭官僚機構往往會陷入平庸的循環中。項目越完善，對公民的需求反應越靈敏，服務需求也就越多。這種更多的需求迫使機構人為地限制服務，或者在缺乏定價機制的情況下向服務物件強加費用。服務質量低劣或者是難以獲得服務的代價，一直持續到極端情況下，該機構將恢復到以前對服務物件需求漠不關心的均衡狀態。組織越成功，就越有可能遇到這種困境。

引言

第三章 資源問題

需求與供給：為什麼資源在街頭官僚機構中總是匱乏的

第四章 目標和績效評估

目標

績效評估

第五章 與服務物件的關係

非自願的服務物件

衝突、互惠和控制

服務物件的社會建構

第六章 街頭工作中的維護與疏離

維護

疏離

疏離的影響

第三部分 實踐模式

對街頭官僚機構的研究可能會和其他研究有所不同，因為在街頭官僚機構中，不僅要制定出令人滿意的 （而非最理想的）決策，而且心理及組織過程也要令人滿意。因此，如果想要真正地了解街頭官僚機構，我們就必須仔細地探究街頭官僚為應對工作上的困難和不確定性，所形成的慣例和帶有主觀性的響應方式。

引言

第七章 限量配給服務：對使用與需求的限制

服務的代價

排隊

慣例與限量配給

第八章 限量配給服務：管理中的不均等

對偏見之普遍性的評論

第九章 控制服務物件和工作情境

精打細算

對常規做法的結果予以管理

第十章 與服務物件打交道時的心態

改變街頭官僚對工作的看法

改變街頭官僚對服務物件的看法

第四部分 街頭官僚的未來

街頭官僚擁有的自由裁量權越大，我們就越不能推斷量化指標與服務質量之間的關係。即便是警察逮捕人數或急診室治療人數這樣看似簡單的評估指標，我們也不知道逮捕是否謹慎，或者治療是否符合適當的標準。經驗豐富的管理專家承認，從量化指標推斷服務質量，是會產生問題的。但這並不妨礙他們把量化指標作為評估服務質量的替代指標，也不妨礙他們忽視其使用中的推理問題。

第十一章 對人性化服務的抨擊：官僚控制、問責制與財政危機

使員工遵守機構目標

問責與生產率

街頭官僚與財政危機

第十二章 官僚關係的大背景

街頭官僚關係中的矛盾傾向

第十三章 對人性化服務的支持：改革與重建的方向

提升服務物件自主性的方法

當前的實踐方向

專業主義的前景與問題

讓新員工守住初心

當前，公共服務人員在美國社會中占有一個關鍵性的位置。盡管他們通常被認為是低階公職人員，但政府“提供”的服務實際上就是由他們的行為構成的。此外，若將他們的個體性決策匯聚在一起或相加，就變成了政府決策。無論政府政策是提供諸如福利或公共住房之類的“物品”，還是為了確認諸如“罪犯”或“精神病病人”之類的某種身份，公職人員的自由裁量行為無外乎政府項目的獎勵和懲罰，或決定誰能獲得政府提供的權益。

本書所說的“街頭官僚”是指在其工作過程中與公眾直接打交道，並在執行公務的過程中擁有實質性裁量權的公職人員。如果某一公共服務機構中街頭官僚占有很大比例，那我們就可稱之為“街頭官僚機構”。典型的街頭官僚有老師、警察和其他執法人員、社會工作者、法官、公共律師和其他法院工作人員、衛生工作者及其他在政府項目內提供服務的公職人員。從事這些工作的人往往有很多共同之處，因為他們有相似的工作環境。

街頭官僚提供獎勵和進行懲罰的方式，建構和設定了公眾的生活和機遇。這些方式規定了人們行動的社會（和政治）環境。因此，每當公眾的福利增加時，國家的影響力和控制力也會得到相應的擴張。作為公共利益的供給者和公共秩序的維護者，街頭官僚是政治論爭的焦點。他們常常在兩種訴求中被撕扯：一邊是服務物件對提高服務有效性和響應性的訴求，一邊是公民團體對提高政府服務效能和效率的訴求。由於街頭官僚的工資在政府的非國防性支出中占有很大比例，因而，對政府預算規模的任何質疑都會迅速轉化為對公共服務範疇和內容的關注。公共服務人員的集體力量也在不斷地增強和鞏固，因而，在涉及公共服務範疇的論爭時，他們已經成為一支相當獨立的力量，能夠應對那些影響他們的身份和地位的爭議。

街頭官僚在有關公共服務的政治論爭中成為主導性話題，有兩個一般性原因。第一，關於政府服務的適當範圍和焦點的爭論，本質上都是圍繞公職人員的範圍和職能展開的。第二，街頭官僚對公眾的生活有著相當大的影響。這種影響可以分為幾種不同類型。比如他們使公眾適應對政府服務的預期，適應其在政治社會中的地位；決定誰獲得政府的獎勵或懲罰；審查公眾在政府服務項目中得到的待遇（服務）。因此，在一定意義上，街頭官僚在公民與國家的關係上，充當著隱性調解員的角色。簡言之，他們手握打開公民身份某扇大門的鑰匙。
與絕大多數組織中的基層員工不同，街頭官僚在決定其機構所提供的獎勵或懲罰的性質、數量和質量方面，擁有相當大的自由裁量權。警察決定逮捕誰、釋放誰；法官決定誰可以獲得緩刑、誰將被加重判罰；教師決定誰將被停學，誰將繼續念書，他們還會就誰是可教之才做出微妙的決定。關於街頭官僚自由裁量權的最具代表性的例子，也許來自糾治領域。獄警通常會對他們認定是“沉默無禮”的囚犯提出不利的指控。顯然，對於出現“擺臭臉”現象的原因的解釋，是件相當主觀的事。

這並不是說街頭官僚不受規則、條例和上級指令的約束，或不受其職業規範和行業慣例的約束。相反，福利水平、資格認定、規則的性質、條例和服務等公共政策的主要維度都是由政策精英和政治與行政官員所決定的。行政人員、職業規範和社群規範也影響街頭官僚的政策制定。這些影響因素，不僅構成了街頭政策的主要維度，也決定了各地公共計劃的標準化程度。

雖然街頭工作中的自由裁量權無處不在是顯而易見的，但要記住一件重要的事：在公共服務領域，街頭官僚與公民打交道的某些時刻，其自由裁量權是相對有限的。比如，被指派執行交通任務或負責槍支申請許可的巡警，可能會與公眾打交道，但在執行這些任務時，他們很少行使自由裁量權。自由裁量權是一個相對的概念。由此可見，自由裁量權越大，對自由裁量權的分析就越能幫助我們理解公職人員的行為特性。

如果取消公職人員的自由裁量權，那麼，這裡討論的許多問題在理論上將不復存在，因而，人們會納悶：為什麼自由裁量權仍然是街頭官僚工作的特徵呢？答案在於：街頭官僚工作的某些特徵，使得我們不容易甚至不可能大幅減少其自由裁量權。這些特徵涉及複雜的任務，而就這些複雜的任務來說，無論多麼詳盡地闡明其規則、指南或指令，都無法窮盡其可能的選擇。