從經濟發展到民主：現代亞洲轉型之路的不同面貌

我們曾經以為，一個國家的經濟發展起來，民主也將隨之發展出來。然而真實情況卻十分複雜，與這樣樂觀的期待相距甚遠。中國與新加坡是特別明顯的例子：儘管經濟有驚人的發展，政治上卻並非民主。
然而，原本是威權體制的臺灣與南韓，卻在經濟起飛之後踏上民主轉型之路。為什麼會有這樣的差別？儘管在一九八○年代，國民黨的威權統治者遭遇美國施加的壓力以及臺灣內部追求民主的呼聲，但它的統治權力仍舊非常穩固，是什麼樣的因素讓它願意進入另一種政治架構，來應對上述的壓力？
本書作者認為，原因並非政權即將崩潰所以不得不妥協，也不是威權統治者善心大發，反而正是因為統治基礎十分穩固，讓威權政黨有信心在全面開放選舉之後，仍然可以穩操勝券，贏得選舉。
這個相當特別的解釋角度十分具有啟發性，讓我們對「為什麼有些國家邁向民主，有些卻沒有」這個政治經濟領域的重大謎團有進一步的理解。兩位作者深入比較亞洲十二個國家的經濟與政治發展路徑，解釋他們從這樣的視角如何看待這些國家的民主發展，包括日本、南韓、臺灣、中國、新加坡、泰國、香港、越南、柬埔寨、緬甸、印尼、馬來西亞。

作者簡介

丹．史萊特Dan Slater

研究專長為民主與獨裁的政治與歷史，特別專注於東南亞地區。曾任教於芝加哥大學政治系及社會系，擔任該校國際社會科學研究中心主任，目前為密西根大學政治系教授，此外亦擔任幾個國際組織的顧問，例如自由之家、經合組織與世界銀行。著有《建立秩序的權力：東南亞的抗爭政治與威權體制》（Ordering Power: Contentious Politics and Authoritarian Leviathans in Southeast Asia）。

黃一莊Joseph Wong

加拿大多倫多大學政治系教授暨國際副校長，曾任該校亞洲研究中心主任，研究興趣涵蓋比較公共政策與政治經濟學，對亞洲民主轉型有深入研究。著有《生技賭注：亞洲發展型國家的創新與限制》（Betting on Biotech: Innovation and the Limits of Asia’s Developmental State）、《健康的民主國家：臺灣與南韓的社會福利政治》（Healthy Democracies: Welfare Politics in Taiwan and South Korea）。

譯者簡介

閻紀宇

臺灣大學中國文學研究所碩士，長期從事翻譯與國際新聞報導。曾任《中國時報》國際新聞中心主任、《風傳媒》執行副總編輯。重要譯作包括《中國即將崩潰》、《遮蔽的伊斯蘭》、《魔鬼詩篇》、《非理性的魅惑》、《紙醉金迷哈瓦那》、《別對我撒謊》、《SQ：I-You共融的社會智能》、《強國論》、《決斷2秒間》、《價格戰爭》、《永不屈服》、《向法西斯靠攏：從尼采到後現代主義》、《石頭之屋：家園、家族與消逝中東的回憶》、《美國夢的悲劇》、《新疆再教育營》、《亞洲海洋大歷史》等書。

共同推薦──
王宏恩／內華達大學拉斯維加斯分校政治系副教授
李宗榮／中央研究院社會學研究所副研究員
林明仁／臺灣大學經濟學系教授
林宗弘／中央研究院社會學研究所研究員
吳介民／中央研究院社會學研究所研究員
陳方隅／東吳大學政治系助理教授
陳翠蓮／臺灣大學歷史學系教授
黃長玲／臺灣大學政治學系教授
（依姓名筆畫排列）

序

經濟發展與民主之間有緊密關聯，然而經濟發展未必能夠帶來民主。對此我們已有充分理解，《從經濟發展到民主》一書也無意提出異議。較富裕的國家是否會成為較民主的國家，兩者之間並沒有無可避免或自動自發的歷史軌跡。但是本書的書名至少透露了三道線索，讓讀者預知開卷之後將有何收穫。

首先，「從經濟發展到民主」展現了本書的視野。每一章開宗明義都是先探討席捲現代亞洲各地的卓越經濟發展歷程；對於我們所謂的「發展亞洲」（developmental Asia），想要分析任何可能出現的結果，經濟發展都是不可或缺的基礎。本書試圖解釋的結果，就是發展亞洲參差不齊的民主化歷程。我們希望能夠說服讀者，對於探討為何有些亞洲威權政權會嘗試民主改革並獲致成功、有些政權雖然嘗試但終歸失敗、有些則至今不願承擔民主化的風險，理解此一地區多樣化型態的經濟發展會是很有幫助的起點。

其次，「從經濟發展到民主」觸及一個共通的歷史順序。發展亞洲的政治菁英從來不曾在費時數十年推動快速經濟發展之前，就先試行民主化。民主體制有時會跟隨經濟發展出現，有時不會。儘管如此，對一個持續進行現代化、要求水漲船高的社會而言，民主的問題不可能永遠擱置，政治改革的壓力不可能永遠遏阻。

在本書探討的十二個亞洲國家之中，威權統治者全都面臨一項兩難：是否要以大手筆的民主化改革，來回應伴隨快速經濟發展而來的社會變革？不同於傳統的研究取向，我們並不認定民主必然誕生於威權政權崩壞的灰燼之中（亦即因為衰弱引發民主〔democracy through weakness〕）。我們主張並具體說明強大的威權政權如果在推動經濟發展之後容許民主改革，不必承認失敗也可以催生出穩定、堅實的民主體制（亦即憑藉實力轉向民主〔democracy through strength〕）。

我們的理論解釋了為什麼發展亞洲的某些國家確實走上「從經濟發展到民主」之路，其他國家卻始終抗拒這個現代化理論長期預言的順序。從許多案例可以看出，威權政權的菁英如果選擇民主，那是因為他們認為在經濟發展之後，憑藉政權實力轉向民主會是最好的出路。

在這個重要的面向上，對於探討發展與民主化的古典現代化研究，我們的「憑藉實力轉向民主」理論表彰其結構性特質。但我們同時也擴充了現代化理論：首先是探索在亞洲多樣化的「發展群聚」（developmental clusters）之中，不同型態的經濟發展如何塑造出不同的民主化展望；其次是強調菁英階層推動民主化的決策，以及菁英的信心（亦即勝利信心〔victory confidence〕與穩定信心〔stability confidence〕）如何深刻地影響這樣的決策。民主並不是在一個社會現代化的過程中「就這麼順理成章發生了」，這當中要有具體真實的人做出頗具風險的決定，而這些決定對於民主的命運具有重大影響。

第三點也是最後一點，「從經濟發展到民主」反映了兩位作者個人生活與職業生涯的經歷。一九九○年代中期我們還在讀大學、剛開始鑽研亞洲政治的時候，人盡皆知哪一個面向最為重要。亞洲政治就等於亞洲政治經濟體系，「亞洲」與「經濟發展」是同義詞。當時亞洲的經濟發展如火如荼，對發展研究有興趣的學者趨之若鶩。一九九七至九八年的亞洲金融危機尚未在地平線浮現。因此當我們開始以學者的身分觀照亞洲，發展便是我們的首要目標。我們研究所時期初試啼聲的研究與寫作主題，幾乎完全聚焦在東亞與東南亞的經濟發展軌跡。

當時亞洲的民主轉型被視為次要議題，並不是一種有待系統性研究的轉型模式。東亞的巨人中國與東南亞最富裕的國家新加坡堅守威權政體，讓我們的學術關注忽略了這個地區民主化的展望、能量與成功。然而當我們開始深入檢視，我們發現更多的民主，也發現民主對於發展亞洲非常重要，程度超出我們的預期。

對兩位作者而言，這種觀點重新定向──從嘗試解釋亞洲的經濟發展轉移為嘗試理解亞洲的經濟發展與民主，同時觀照兩者──是從一個意想不到的地方開始：美國威斯康辛州的麥迪遜（Madison）。在經常冰封的貝斯康山（Bascom Hill）坡地上，傅禮門（Edward Friedman）幫助我們從全新的角度觀照世界，促使我們以更為嚴謹、更不受限、更為熱情的方式來思考亞洲的貧窮與專制獨裁問題。他藉由例證讓我們知道，我們可以同時研究普世原則與特定地區，而且不致顧此失彼。傅禮門激勵我們思考：民主並沒有什麼固定的最終型態，而是一場不完美的實驗，需要不斷的修正與調整。就如同專制獨裁政體都會帶有個別獨裁者的印記，民主也是由一位又一位政治改革者打造。傅禮門教導我們：民主在任何一個地方都有可能出現，然而沒有任何一個地方必然會出現民主。

正因如此，我們將《從經濟發展到民主》獻給亦師亦友的傅禮門。說實話，想要寫一本能夠獻給傅禮門的書，正是我們進行這項研究計畫的主要原因。

[……]

最後，我們要感謝過去三十年來結識與訪談的學者、運動人士、異議人士、政府官員與政治領袖，他們的洞見對這本書影響深遠。無論是對選擇接受民主的統治菁英，或者堅決要求民主的公民，民主從來不會是什麼穩當順利的計畫。對於每一位曾經做出這種高風險抉擇的人，我們要為你的勇氣喝采。

序言與致謝

1 憑藉實力轉向民主
2 形塑發展亞洲
3 日本：亞洲第一個發展型國家
4 臺灣：憑藉實力轉向民主的範例
5 南韓：走走停停的民主之路
6 一九八九年的中國：過於衰弱，無從讓步
7 發展型軍國主義：離開又回頭
8 發展型不列顛群聚：痛苦的威權主義
9 發展型社會主義：支配與迴避民主
結論：民主的普遍性與脆弱性

注釋
書目

【節錄自第一章】
從經濟發展起步

亞洲經濟發展是一樁無可迴避的事實。想像一九七○年代初期一位經驗老到的亞洲旅行家，突然穿越來到五十年後今日任何一座亞洲城市，無論他落腳之處是東京、首爾、香港、新加坡、上海或臺北，甚至是河內、雅加達、曼谷或吉隆坡，什麼樣的印象會撲面而來其實無庸置疑。過去全世界最貧窮的地區之一，如今的富裕程度卻是名列前茅。
我們稱這個地區為「發展亞洲」，界定方式除了實體地理環境，還有政治經濟體系。它蓬勃發展的經濟體都位於環太平洋亞洲（Pacific Rim of Asia），因此地理仍然是相關因素。然而並不是東北亞與東南亞的每一個國家都可以廁身「發展亞洲」，國家必須推行特定的發展政策、累積卓越的發展成績，才能夠「加入」其中。更明確地說，這個地區的十二個案例都曾經追求迎頭趕上的經濟發展，藉由政治力優先推動快速成長，立足於重視出口、以國家力量帶動工業化、將私營企業視為經濟進步基石的發展模式。
發展亞洲整個區域的經濟成長一直是大放異彩，然而也無可諱言有著參差不齊的樣態。在每一個社會之中，經濟成長的成果嚴重分配不均。雖然已有好幾億人脫離貧窮，但數千萬人仍然深陷其中。縱觀十二個案例，有些很早就踏上發展之路，達到的財富水平遠遠超過其他國家。日本、南韓、臺灣、香港與新加坡數十年來以高收入地位自豪；馬來西亞、泰國與印尼起步較晚，至今發展水平較低。此外，四個心態內縮的落後國──中國、越南、柬埔寨與最晚加入的緬甸──直到冷戰結束後才開始追求出口導向、國家支持的快速資本主義式成長；四者之中，中國超群絕倫，但是人均收入尚未趕上發展亞洲的其他先行者。

模式

然而，本書的宗旨並不在於詮釋發展亞洲的經濟轉型，而是要詮釋另一個能見度遠低於經濟轉型的模式。儘管發展亞洲的經濟現代化可圈可點，整個區域──各國之間與各國內部幅度不同──也從貧窮走向富裕，但只有大約半數的案例從威權主義走向民主。
這種參差不齊的民主化模式，就跟亞洲優異的經濟發展幾乎同樣突出，也同樣令人疑惑。因為，經濟發展如果是亞洲無可迴避的事實，那麼經濟發展與民主化之間的連結就是現代世界無可迴避的相互關係。明顯而且重要的例外當然會有：非洲零星出現的貧窮民主國家，中東幾個富裕的獨裁政權。但是整體而言，一個全球性的模式相當清楚、歷久不衰，現代化理論許久之前就已指出：比較富裕的國家通常也會比較民主。當經濟發展是由資本主義市場驅動（發展亞洲就是如此），並且伴隨著大規模的階級轉換，此一模式尤其顛撲不破。
我們採取一種比較性與歷史性的觀點，來檢視與解釋發展亞洲參差不齊的民主化經驗。有一點相當重要：從這個地區的地圖來看，民主化的參差不齊與經濟發展的參差不齊並不完全重疊。在發展亞洲，經濟發展水平與民主化水平之間看不出明確的關聯性，否則的話，亞洲的民主化歷程將會是單純的現代化歷程，但顯然並非如此。最突出的案例包括：新加坡與香港極為富裕，然而並不民主；中國的富裕程度近年突飛猛進，然而並未因此走向民主；印尼在二十多年前民主化，至今仍是民主國家，儘管它的經濟只達到中等收入水平；就連一直是發展亞洲最貧窮國家的緬甸，都在二○一○年代大步邁向民主化，直到二○二一年軍事政變爆發，薄弱但實質的民主進展才被送上回頭路。
本書的核心主張之一在於，發展亞洲當中各個地方的民主化不僅參差不齊，而且形成群聚。換言之，發展亞洲只有特定類型的政治經濟體曾經實驗民主改革，其中一部分完成並鞏固了自身的民主轉型。其他類型的政治經濟體則不曾民主化。想要解釋發展亞洲威權政體與民主化的群聚模式，就必須從根本重新思考亞洲的地理性質。
另一項必要的重新思考，則是關於經濟發展如何影響民主化。眾所周知，經濟發展深刻影響發展亞洲的民主化模式。但唯一的原因在於，不同型態的經濟發展會關聯到不同型態的政治發展。發展亞洲的各個威權政權在提升國家經濟的同時，也蓄積了強大但不同型態的政治實力。
還有一點特別重要：伴隨著不同的經濟發展模式，不同的政治組織與政治行為者會躍居顯著、主宰的地位，他們包括官僚體系、保守派政黨、社會主義政黨、軍方。不同的發展模式也讓發展亞洲的十二個案例在全球經濟體系占據相去甚遠的位置，並且對強權國家──中國、英國、日本與美國──培養出不同模式的歷史性依賴。以這種強而有力但是間接運作的方式，一種各國共用、包羅一切的經濟發展模式在二十一世紀早期，將亞洲劃分為旗鼓相當的威權陣營與民主陣營。

論點

我們認為，發展亞洲最常見的民主化道路其實頗不尋常，但並非獨一無二。這條道路就是「憑藉實力轉向民主」。「唯有當威權政權積弱不振、岌岌可危，民主才有可能發生」這樣的觀念看似理所當然，但是發展亞洲的民主化歷史經驗一再告訴我們，實情並非如此。從走出第二次世界大戰之後美國占領時期的日本，到二○一○年的緬甸，還有臺灣、南韓、印尼與泰國，發展亞洲的威權政權並未認輸投降，就一再讓步轉向民主。它們接受比較自由、公平的選舉競爭考驗，目的不是放棄權力並轉移給對手，而是要在民主的遊戲中鞏固自家的權力。
發展亞洲「憑藉實力轉向民主」最重要的特質是政權信心，不是政權崩潰。更明確地說，我們發現某些威權政權之所以展開民主改革，是因為它們從長期累積的實力獲致兩種型態的信心。首先是「勝利信心」，威權菁英預期自己可以在民主選舉中獲勝，甚至可以繼續全盤掌控政局。其次是「穩定信心」，威權菁英預期政治穩定──以及連帶的經濟發展──會在民主的環境中長期維持。
我們將以詳盡的討論呈現，穩定信心與勝利信心最主要的來源是政治組織，尤其是政黨與官僚制國家（bureaucratic state）。然而經濟發展本身也有助於培養勝利信心與穩定信心，讓威權政權展開憑藉實力轉向民主的進程。
圖一．一以最簡要的方式說明我們的邏輯。威權統治者如果擁有卓越的經濟發展成績，將能夠催生出一種績效正當性（performance legitimacy）──對於經濟發展成就的可信歷史紀錄──來協助他們贏得自由公平的選舉，繼續前進。經濟發展如果做到減少貧窮、擴大中產階級，將能夠緩解各方要求財富向下重新分配的壓力；這種壓力往往會讓有錢有勢者不敢擁抱民主化。
發展亞洲的威權領導人如果缺乏勝利信心與穩定信心，無論面對多大的民主化壓力，他們都不會追求民主改革。另一方面，當他們開始進行民主化，起心動念不是交出權力，而是要讓權力的立足點更為穩固。
我們的主張與傳統觀念南轅北轍；後者認為唯有最為極端、甚至攸關存亡的壓力，才能夠迫使獨裁者讓步。柏拉圖的《理想國》寫道：「是的，民主就是如此建立；若非倚賴武力，就是另一方因恐懼而退讓。」二十一世紀以來關於民主化最具影響力的著作之一、艾塞默魯（Daron Acemoglu）與羅賓森（James Robinson）的《獨裁與民主的經濟起源》（Economic Origins of Dictatorship and Democracy）認定威權統治者會接受民主的唯一原因，就是要防範迫在眉睫的人民暴動起義。相較之下，我們論述的核心不是革命的威脅，而是穩定的期望。
這並不意謂對於穩定的預期會是絕對或者毫無疑問。懷抱信心來容許民主化一定會有風險與不確定性。我們並不認定強勢的威權政權能夠未卜先知，精準預測自身容許民主改革之後的遭遇是福是禍。信心從來不是無所不知，憑藉實力轉向民主也不是什麼精心設計，而是一場可以逆轉的實驗。憑藉實力轉向民主想要踏出第一步，需要相當程度的信心；憑藉實力轉向民主想要達到終點，信心必須在改革實驗的經驗中得到印證。
儘管我們特別重視政權對於穩定的預期，這並不表示要求民主化的壓力無關緊要。這些壓力非常關鍵。道格拉斯（Frederick Douglass，譯注：十九世紀美國廢奴運動領導人）說得好：「除非受到要求，權力絲毫不讓。」強勢威權政權如果不曾遭遇變革的壓力，改變路線的可能性微乎其微。獨裁者如果不曾面對政治挑戰，幾乎不可能擁抱民主改革。
民主化的壓力有時來自外界，例如日本與臺灣，民主化的部分原因是要確保美國持續提供安全保障。壓力可能來自民間，南韓一九八○年代晚期爭取民主化的大規模示威抗議，加速了政權更迭的腳步。壓力也有可能來自經濟，印尼在一九九○年代晚期的亞洲金融危機之中崩潰，痛苦揭露了蘇哈托（Suharto）政權的經濟發展策略已經山窮水盡。
獨裁政權遭遇的壓力愈多，愈有可能進行民主化。但我們必須在觀念上清楚區分政權突然間面對的壓力，以及它們長期擁有的實力；並以實證方式分別評析。發展亞洲的威權政權在強化經濟狀況的同時，先逐漸累積了可觀的政治實力，之後才遭遇突然出現的政治變革壓力；對於基礎堅實的威權政權，壓力除了帶來新的挑戰，也會帶來新的選擇。
總而言之，依據我們的憑藉實力轉向民主理論，民主改革的關鍵並不是威權菁英察覺革命威脅逼近、政權即將崩潰，而是他們有充分依據的預期：國家民主化發生之後，情勢仍將保持穩定，他們甚至可以繼續全盤勝利。