台灣審議民主的進化時代

台灣自2002年引進審議民主的實作，至2008年達到審議民主實踐的第一波高峰。2008年政黨輪替後，審議民主的實踐趨於衰疲，直到2015年，在台中、台北、桃園三都和文化部相繼推動參與式預算的風潮帶動下，掀起第二波高峰。與第一波相較，「第二波」審議民主呈現相異的特性：審議的模式、議題和行動者更多元，參與規模更大，操作也更制度化，更具政策影響力。本書將2015年後的發展界定為台灣審議民主的「進化時代」，集合多位作者對其特性進行整體的勾勒與理論分析。

除了析論多元審議模式和參與式預算的兩種型態（都會型和社區型）其組織制度、行動者特質和實作程序的連結，如何影響民主創新與公民培力之外，本書也以轉型正義的公民審議為例，探討審議民主在促進分裂社會對話的可能與限制。

林國明
國立臺灣大學社會學系教授及臺大師資培育中心主任；專長和研究興趣：政治社會學、審議民主、教育社會學、歷史社會學、社會政策與醫療政策。

吳澤玫
國立臺灣大學哲學系副教授；專長和研究興趣：John Rawls正義理論、自由主義、審議民主、公民教育。

葉欣怡
國立臺北大學社會學系副教授；專長和研究興趣：集體記憶、民族主義、社會認同、認知社會學、文化社會學、科技的公眾參與、科技與社會。

周睦怡
國立臺灣海洋大學海洋觀光管理學士學位學程助理教授；專長和研究興趣：審議民主、公民社會、社會與團結經濟、社會創新、大學社區伙伴研究。

陳東升
國立臺灣大學社會學系特聘教授、中央研究院社會學研究所諮議委員；專長和研究興趣：科技社會與民主、都市社會學、高科技產業組織。

林祐聖
國立清華大學社會學研究所副教授；專長和研究興趣：關係式的社會學、政治社會學、公民審議。

陳文學
國立暨南國際大學公共行政與政策學系副教授；專長和研究興趣：代表性官僚、地方治理、參與式預算、食物銀行、分配與重分配政策、原住民族政策。

林庭秝（Ali Walis）
國立暨南國際大學公共行政與政策學系研究所碩士，南投縣第20屆南投縣議員；專長和研究興趣：議會政治、公共政策、參與式預算。

汪宏倫
中央研究院社會學研究所研究員兼副所長；專長和研究興趣：文化社會學、歷史社會學、民族與民族主義、戰爭與戰爭遺緒、歷史認識問題、公民社會與民間領域理論（Civil Sphere Theory）。

主編序

林國明（國立臺灣大學社會學系教授）、葉欣怡（國立臺北大學社會學系副教授）

從2002年起，審議民主開始在台灣進行實作，迄今已累積超過二十年的實踐經驗。審議民主從1980年代起，便於諸多國家中實踐，而作為審議民主的後進者，台灣審議實作初期是透過「土法煉鋼」的方式。推動者透過各種途徑蒐集國際上操作公民審議的經驗，並試圖呼應台灣社會的本土脈絡有所調整；一方面使得審議民主在台灣具備可行性，另一方面也不能悖離審議民主的核心精神。除了持續轉譯學術相關論點，以及操作審議會議的行政流程和細節資訊外，更需要積極謀求資源以拓展實作經驗，畢竟唯有實作方能讓審議在台灣社會落地開花。

本書的作者群中，有多位從一開始便投身台灣審議民主的進口工程；而在這樣的過程中，我們於是也扮演著多重的身分：不但既是研究者、也是實作者，有時更承擔起輔導者和陪伴者的角色。一路走來，我們參與並檢視著審議民主移植到台灣社會後在不同時期的發展與改變。我們看到審議民主在台灣社會的起起伏伏；看到各種公共議題成為審議主題；看到多元部門與各色組織皆投入實作；更看到異質行動者在當中揮灑理想、暢快討論、甚且批判反思。

台灣審議民主的辦理區域更從早期以台北為中心，逐步拓展至本島各區域和縣市，乃至於擴及離島。可謂是上山下海，遍地開花。而審議民主的實作層次更從全國層次到地方社區皆有之。辦理的行動者則從過去以學者為主，逐步捲動公部門人員、公民組織、青年團體、各級學校等皆投身實踐。而在審議民主處理的公共議題上更是無所不談，從生育議題、代理孕母、產前篩檢、中高齡的就業與社會參與、健保費率、新藥給付、分級醫療、青年與能源、跨港纜車、流浪動物、身心障礙者的福利與勞動、轉型正義、科技溝通、教育議題和各種社區議題等皆在此列。推動模式也是五花八門，從公民共識會議、願景工作坊、世界咖啡館、審議式民調、參與式預算等皆有之。更重要的是，隨著科技進步，也開始透過網路平台進行線上審議論壇，除了能夠壓縮參與的交通與時間成本外，更可藉此克服疫情對於公共參與帶來的衝擊。在上述各項豐富精采的變動中，唯一不變的是持續推動審議民主的大方向。

自國外進口的審議民主，在台灣社會的土壤已萌芽超過二十餘載，我們觀察到審議實踐的持續積累，看到許許多多的行動者加入實作與反思的行列，令人感動。檢視審議民主在台灣社會的發展，每每讓我們體會到培力公民與壯大公民社會的重要性。審議民主在台灣的持續推動，就某個角度而言，已累積傲人的成績，這包括審議民主的概念與案例正式納入教科書；有愈來愈多人認識審議民主、甚至親身參與過審議民主；更有諸多國外學者想要請益與參考台灣的審議經驗等。台灣社會的確發揮了後進者的優勢來落實審議民主。

本書邀請多位關切審議民主在台發展、並有豐富第一線經驗的學者們，一同梳理審議民主在台灣發展與茁壯過程中所衍生出的台灣特性與成果，除了認為有助於持續深化我們對於台灣審議的掌握外，更期望於審議民主在台實踐超過二十年的里程碑上，刻下印記。

第一章　台灣審議民主的進化時代：微型公眾、審議系統與制度論（摘錄）

林國明（國立臺灣大學社會學系教授）

第二波審議民主：變遷趨勢與研究問題

2002年夏天，20位公民在台北近郊以公民會議（consensus conference）的形式，討論全民健保議題，審議民主的實作於焉在台灣的公民參與史上登場（林國明、陳東升 2003）。從2002至2008年，審議民主的實作在台灣創造了第一波的高潮。這段期間，台灣可能是全世界舉辦最多場公民會議來討論全國性政策議題的國家（林國明 2009）。不只民進黨執政的中央政府熱衷支持舉辦公民會議，各種類型的審議式公民參與也擴散到縣市和社區層次（林國明、黃東益 2008；林國明、林子倫 2008）。隨著審議實作的蓬勃發展，審議民主的觀念也在公共論述中擴散，甚至成了高中公民科的課綱內容。新一代的年輕人從教科書中獲知「審議民主」這個名詞和基本觀念。

2008年，國民黨重新執政。國民黨的支持者，和沒有政黨取向的民眾相較之下，傾向於反對審議民主（林國明 2016）。國民黨的政治精英，對審議式的公民參與也沒有好感。2008年馬英九競選總統時所發表的「憲政改革政策」，認為「局部性的公民會議並不能取得民主決策的正當性」，主張把審議民主侷限在「行政和立法程序」，「以加強公共政策制定過程的透明度與理性」，並不同意擴大公民參與的範圍。民進黨執政期間盛極一時的公民審議，在2008年國民黨重返執政之後，進入了衰退期。

2014年反服貿運動創造了公民參與的社會氛圍。在這股氛圍中，台北、台中市長候選人柯文哲和林佳龍提出參與式預算的政見，並在當選後將政見付諸實踐。新北市、高雄市和桃園市政府也陸續跟進推動。2015年，文化部將參與式預算引入社區營造，並於隔年在常態性的施政計畫中推動結合審議民主與社區營造的「審議社造」。在參與式預算帶起的風潮中，各種形式的公民審議也在全台遍地開花。例如，文化部補助社會團體在各地辦理文化議題的公民審議；行政院科技會報辦公室委託臺北大學社會系團隊在全台各地辦理超過100場的科技溝通公民審議，累積超過1,200位民眾參與討論日常生活與科技的關係；教育部委託臺灣大學社會系團隊辦理「學習歷程檔案審議計畫」，並在全台各地辦理了超過150場的公民審議，多達3,500位大學教授和高中老師、學生和家長，一起討論因應大學申請入學新制所遇到的問題和解決方案。

我們看到在2008年以後趨於沉寂的公民審議，在2014年以後，不僅復甦，還蓬勃地發展成多元的面貌。我們把2014年以後的發展，稱為台灣的「第二波審議民主」的浪潮，而有別於2002至2008年間「第一波審議民主」。第二波審議民主的特性，與第一波審議民主時期有所不同。第一波主導的審議模式是由中央政府贊助舉辦的公民會議（林國明 2009），大約20個公民聚集台北討論政府設定的爭議性政策，提出共識性的政策建議讓政府參考。第二波的審議民主則擴散到全台各地，捲動更多參與者，透過多元的審議形式，討論他們日常生活世界所關心的問題。即使是提出政策建議讓政府參考，也大都是從生活、工作經驗出發，如日常生活中使用科技產品的問題，在升學壓力下從事教學和學習活動所遇到的困難等。

兩波審議實作特性的差異，正好呼應了Bächtiger, Dryzek, Mansbridge and Warren（2018）所討論的審議民主的理論與實踐的「世代變遷」。審議民主的基本定義，指的是：民眾在地位平等和相互尊重的基礎上，一起討論他們共同面對的問題，並在討論的基礎上，決定影響他們生活的政策（Bächtiger et al. 2018: 2）。在這個基本之下，審議民主包含殊異的理論傳統、觀念和理想，反映於不同的實作模式（Setälä 2014; Harris 2019; Curato et al. 2021）。Bächtiger et al.（2018）指出，第一代的審議民主理論家，如Jurgen Habermas、John Rawls 和Joshua Cohen等人，重視審議過程中理性批評的對話和討論的品質，強調參與者應該站在共善的立場，秉持相互尊重的原則，從理性討論的過程中獲致共識。台灣第一波審議民主主導性的實作模式，公民會議，正是Bächtiger et al.（2018）所稱的「第一代」審議民主理論在實作上的典範模式。這種實作模式預設了理性、共善與共識。它透過一套結構嚴謹的程序，引導公民們進行知情的、理性的討論，期待參與者能夠從公共利益的立場，審慎考量各種衝突的觀點，化解彼此的歧見，而對政策議題達到共識的主張。為了讓民眾能夠了解議題與爭端，進行充分的討論以達成共識，審議的過程會提供閱讀資料，安排專家授課和對談，會議時間長達五到七天，參與者需要投入相當的心力和時間，參與的門檻相當高（林國明、陳東升 2003）。

第一代審議民主的理論與實作模式遭受不少批評（Fraser 1990；Sanders 1997；Young 2000；陳東升 2006）。批評者指出，高度結構化、參與門檻高和強調理性言說的審議程序，會排除缺乏時間、資源和不善說理的人群；共善與共識的預設，也讓弱勢者所關懷的、不符優勢利益和主流價值的議題，難以進入討論的議程。「第二代」審議民主的倡議者，主張操作程序較具彈性，參與門檻較低的實作模式，並放寬理性、共善與共識的基準，例如：說理，不侷限於邏輯嚴謹的論證，也包括情緒的表達，敘事和修辭的言說形式；共善之外，參與者所主張的自我利益，只要合乎公平原則，也應納入考量；審議的目標，不必強求共識，而應致力於澄清彼此的衝突，在公平的條件下得到妥協（Morrell 2010; Neblo 2015; Young 2000）。Bächtiger et al.（2018）則指出，第二代審議民主的倡議者，認為這樣的審議實作較符合當代民主社會的多元面貌，在現實上較可能操作，在理想上也較具有包容性。

台灣第二波審議民主的發展趨勢，與上述「第二代」審議民主的倡議者所主張的實作樣態若合符節，從高門檻、高度結構化的公民會議模式，轉向於低門檻，彈性組合的多元審議模式。與第一波審議民主相較，第二波審議民主具有三大特性。

第一是多元化，包括實作模式、參與者、議題、場域和目標的多元。第二波審議民主以參與門檻甚低的參與式預算為主要的審議模式，民眾只要花半天或一個晚上的時間，在社區附近參加討論生活周遭的議題。參與式預算帶動其他低門檻的審議模式的試驗，審議活動的組織者有很大的執行彈性可以將不同模式進行創意搭配。因為參與門檻低，所以捲動數量龐大的民眾參與者；因為操作彈性高，所以有更多元的行動者，包括社會團體和行政官僚，有能力來規劃和辦理審議實作，不像第一波時期的公民會議，都由掌握審議民主知識與技術的學術團隊來辦理。因為規劃和執行審議實作的行動者變多了，這也造成審議議題和場域的多元化。最後，第一波審議民主的核心目標是透過公民審議來影響政策決定，第二波審議民主的目標則更多元，除了影響政策和公共資源分配之外，一些倡議者也希望政府部門透過辦理公民審議來促進行政創新和公民培力。

第二個特性是在地化。當審議的場域，從象徵國家權力核心的首都，擴散到地方社區，參與者和議題變得多元，使得審議實作更加在地化。這一方面意味著公民審議更貼近民眾的日常生活。民眾生活世界的經驗、關切，以及社區的文化和權力關係，將具體再現於審議的情境中；另一方面，規劃和辦理審議的在地行動者，可以因地制宜地彈性調整、拼貼組合不同的審議模式，他們執行審議實作的動機、能力和過程，受到在地條件和環境脈絡因素所影響，這使得審議程序的設計和實際的運作效果，呈現在地的特性與歧異。要了解第二波審議民主的發展趨勢和實作樣態，就必須扣緊地方性的脈絡因素。

第三是制度化和政策影響力。第一波審議民主時期，公民會議的辦理主要繫於行政首長的意志，並沒有制度化的推動機制；各機關回應、接受公民會議結論的狀況不一。相較之下，在第二波審議民主時期盛行的參與式預算，賦予民眾實質的影響力，讓民眾能將想法化成實際執行的方案。有些政府部門，如台北市政府、桃園市政府和文化部，都建立相關的法規或行政程序，每年穩定地辦理參與式預算或其他形式的公民審議，而呈現制度化的趨勢。

我們將呈現以上特性的第二波審議民主，稱為台灣審議民主的「進化時代」。借用生物學的概念，進化（evolution）意味著為了適應環境的變遷而出現性狀的改變。進化意味著「進展」與「變化」，但進化的「進」字不能簡單地理解為進步，也就是說，台灣審議民主的「進展」與「變化」，未必是朝向更進步的方向。雖然Bächtiger et al.（2018）認為，第二代審議民主的實作模式，更能擴張民主包容（democratic inclusion）和多元性的理想，但他們也認為，第一代審議民主理論所重視的「審議品質」和第二代所強調的「包容」，這些理念的優先性和內涵是高度爭議的。我們無意宣稱台灣第二波審議民主比第一波「更進步」。進步的評價，要看我們拿什麼當基準。參與的多元和審議的品質，同是審議民主的核心理念。第二波審議民主所採取的實作模式，雖然包容更多的參與者，呈現更多元的議題和場域，但審議的品質，尤其是在知識的價值（epistemic value）方面，因為討論時間較短，資訊相對較不充分，可能不如第一波的公民會議那樣能夠產生深思熟慮的意見。

審議民主理論，本來就隱含規範的觀點，對審議民主實作的分析，無可避免會帶有規範性的評價。但本書主要的目的是，在經驗層次上說明和分析台灣審議民主「進化時代」的發展趨勢和實作狀況。我們要探討的核心問題是台灣審議民主的「進化時代」是如何發展形成的，如何因應環境的變遷而呈現多元、在地和制度化傾向的整體特性？審議實作又如何因為在地性的脈絡差異，而在不同的地方和場域，呈現不同的制度設計和運作特質？

在上述核心問題之下，本書也將探問一系列相關的問題。審議的在地化既然是第二波審議民主的重要特性，也就成為本書要關注、探討的主題。以參與式預算為主軸，本書將探問，不同城市（台北、桃園和台中）所推動的參與式預算的制度設計有何差異？制度差異產生了什麼後果？其次，第二波審議民主所推動的參與式預算，尤其是在審議社造的領域，被倡議者賦予「民主參與」和「行政創新」的目標。那麼，地方的實作經驗如何能促進社區民主和行政創新？為何不同地方的政府部門，推動和執行審議實作的民主創新能力會有所差異？審議程序的制度設計，如何與在地文化鑲嵌（embedded），而使審議實作更具有在地性和包容性，更能促進社區民主呢？

本書最後，要把探討的問題，從地方社區拉到台灣作為一個政治共同體的層次，探問審議民主與政治共同體的認同之間的關係。第二波審議民主以多元的實作模式來進行「公民培力，擴大參與」的民主創新，但比較少像第一波的公民會議討論重大的政策議題。在審議民主的進化時代，公民審議是否有助於台灣社會處理重大的政策爭議，甚至於政治共同體的認同問題？其實，不管是第一波審議民主或第二波審議民主的實作模式，都是在「共同體確立」的民主體制下，擴大公民參與的空間。如果對立的社會群體，有認同的衝突，對於共同體的邊界有著不同的想像，那麼，台灣需要什麼樣的社會對話，才能有助於群體衝突的化解？什麼樣的審議實作的設計，可以用來處理分裂社會（divided society）的認同衝突？連結以上的問題，本書等於是在探問：審議民主如何回應台灣社會面對的重大問題，不管是生活世界的關切、政策的爭議、民主體制的運作，還是政治共同體的存在問題？