本書關注的問題是：為何政府依法或沒有依法辦事。 法學家們歷來是這樣回答的：法律能促成一種自發性因果效應——當人們的行為遵守既定規範時，法律就居於統治地位；行為與法律之間的關係，是一種服從、義務或遵循的關係。與這種規範性觀念相反，本書捍衛了一種實證主義解釋。依據這種解釋，法治是相關行動者實施策略性選擇的結果。法治不過是政治主體借助他們所能積聚的一切資源，處理彼此之間衝突的可能性結果之一。唯有當這些主體尋求訴諸法律來解決彼此之間的衝突時，法律才能居於統治地位。“法治”（rule of law）之所以能成為一種有別於“法制”（rule by law）的制度性均衡狀態，原因就在於權力分置。當任何群體都無法強大到足以支配其他群體，並且當多數人皆運用制度去促進自身利益時，“法治”便產生了。多數統治與法治之間的不一致性，僅僅在於行動者是借助選票還是運用法律作為獲取權力的工具。
