憲政體制與人權保障

本書是國內第一本為警察而撰寫的「憲法與人權保障」教科書，並參考國家考試憲法命題大綱中的「憲法原理原則」撰寫，以「憲政體制」與「人權保障」為全書主要內容。
憲法人權教育可以作為國民通識教育來看待，憲法教育亦應致力培養警察「尊重人權」的觀念，使其能與時俱進，具備民主社會中「執法者」所需要的基本素養。
修習本書有助於培養憲法通識與人權意識，對於準備國家考試亦有輔助的功能。

汪子錫

現職
中央警察大學副教授
臺灣警察專科學校（兼任）
國立空中大學（兼任）

學歷
中國文化大學法學博士
輔仁大學大眾傳播碩士
世新三專電影編導科

經歷
民生報記者
公共電視節目製作人
立法院國會辦公室主任

書籍推薦人 

周陽山／監察院監察委員
黃富能／行政院人事行政總處人事長
謝秀能／中央警察大學校長

自序：人權教育是警察基本素養

我國教育基本法第二條訂定教育基本目的，並指出教師應負協助的責任。該條文內容如下：
人民為教育權之主體。

教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、愛國教育、鄉土關懷、資訊知能、強健體魄及思考、判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。

為實現前項教育目的，國家、教育機構、教師、父母應負協助之責任。
以上條文所列的「民主素養」、「法治觀念」、「愛國教育」、「鄉土關懷」、「尊重基本人權」、「生態環境之保護」、對「不同國家、族群、性別、宗教、文化」之關懷等等，其實都是憲法課程會安排到的內容；對照起來，憲法課程與我國教育基本目的幾近吻合。

司法院大法官釋字第603號：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值」。從這個角度來看，警察學習「憲政體制」與「人權保障」兩個主題，具有非凡的意義。以實用價值來衡量，則憲政體制是對民主警政（Democratic Policing）的舖陳，「人權保障」則是警察日常生活無所不在的核心課題。

進入民主鞏固（Democracy Consolidation）時期的中華民國，一般人民都有維護自我權利的意識，並且對個體權益的主張十分強烈；當前的實況是，警察「依法行政」只能算是「基本動作」。在更多的時候，警政績效想要維持在較高的「治安滿意度」、「服務品質滿意度」、「媒體塑造正面形象」的話，除了「依法行政」之外，還迫切需要更前瞻的思維；這套思維，筆者以為就是警察執法時的「人權素養」。

在大眾傳播媒體高度發達的台灣社會，媒體對警察執法的監督批評，並不完全取決於是否依法行政，有時還會看是否符合「人權保障」的要求，媒體輿論與人民的監督，出現了龐大的社會力量，這股力量，加重了警察執法時的壓力。在當前的社會結構下，警察需要做到「依據法律行使職權」同時兼顧「符合人權的裁量」，才足以回應社會變遷所形成的執法挑戰。

憲法人權教育可以作為國民通識教育來看待；警察憲法教育亦應致力培養「尊重人權」的觀念，使其成為民主社會警察的基本素養。

感謝周陽山教授、黃富源教授在百忙之中，為本書贈序。筆者在中國文化大學中山所博士班修業期間，受教於周老師；在警大服務伊始即受惠於黃教授，能有憲法學大師和警學大師為本書題序，使本書更增形色，也讓筆者在深受鼓舞之餘，還有更多的自我惕勵。

世界各國憲政體制不一，複雜而且多樣；人權保障與時俱進，超越既有法律；兩者都不是容易處理好的課題。筆者才疏學淺，深知本書猶有諸多疏漏與不足之處，期待各方專家、先進以及讀者不吝指正，以鞭策精進訂正。敬謹為識。

中華民國一O一年八月

序言
周序：人權的價值與進展
黃序：警察從保障人權實現國家正義
謝序：培養堅持清廉，保障人權的警察幹部
自序：寫一本給警察使用的憲法教科書

第一章　憲政主義與國家
學習地圖
第一節、憲政主義的發生
一、憲政主義的開端及演進
二、憲政主義的意義
第二節、國家的定義與國家承認
一、國家的定義
二、中華民國國家承認問題
三、中華民國是主權獨立的國家
第三節、國家的理想型態
一、福利國家
二、自由法治國家
三、社會法治國家
四、合作國家
第四節、憲法與主權理論
一、主權論的出現與演進
二、國民主權與憲法主權
第五節、全球化與去國家化
一、全球化與全球在地化
二、全球化損害傳統國家主權觀念？
第六節、本章小結
學習回饋

第二章　憲法的產生與變遷
學習地圖
第一節、憲法的地位
一、憲法優位概念
二、憲法與其它法律的位階
第二節、憲法的分類
一、憲法形式分類
二、憲法實用效果分類
第三節、世界各國憲法產生、變遷與特色
一、英國
二、美國
三、德國
四、法國
五、俄國
六、日本
第四節、兩岸關係與兩岸憲法
一、中華人民共和國
二、中華民國
第五節、憲法的變遷
一、憲法變遷的意涵
二、憲法解釋
三、憲法修改
第六節、本章小結
學習回饋

第三章　民主與人民權利
學習地圖
第一節、憲政主義與民主
一、民主的價值
二、民主主義的源起
第二節、五種民主理論類型
一、直接民主理論
二、古典民主理論
三、修正民主理論
四、參與式民主理論
五、協和式民主理論
第三節、民主的基本內涵：自由、平等
一、先哲關於自由權、平等權的觀點
二、自由主義的要素
第四節、民主與民主原則
一、民主的基本內涵
二、民主的多數決原則
三、選舉代表原則
第五節、民主化
一、民主化的世界潮流
二、三波民主化浪潮
三、民主化與民主鞏固
第六節、共產中國的特殊民主觀
一、共產中國的民主
二、中共憲法關於民主的規定
第七節、本章小結
學習回饋

第四章　制度與國家權力
學習地圖
第一節、統治權力與科層制度
一、權力與統治
二、科層制度
三、科層制下的公務員制度
第二節、新制度論與政府變革
一、新制度論的出現與基本主張
二、新制度論的理性選擇學派
第三節、新政府運動與企業型政府治理
一、新公共管理的觀點
二、政府再造的觀點
三、新政府運動與企業型政府
四、新公共服務的觀點
第四節、國家權力分立制度
一、三權分立制度
二、五權分立制度
三、權力分立的目的與效果
第五節、總統制、內閣制、半總統制
一、總統制
二、內閣制
三、半總統制（混合制、雙首長制）
第六節、本章小結
學習回饋

第五章　憲法與人權
學習地圖
第一節、人權的演進
一、人權範圍與時俱進
二、人權基於人性尊嚴
第二節、人權思想的論證
一、自然法對權思想的啟蒙
二、洛克之人權思想
三、盧梭的天賦人權思想
第三節、孫中山的人權思想
一、孫中山人權思想淵源
二、孫中山的革命民權
第四節、基本權的性質
一、防禦權
二、受益權
三、基本權的競合衝突
第五節、人權觀念變遷與普遍人權
一、三代人權變遷
二、普遍人權論證
第六節、人權的分類及內容
一、基本權
二、公民權
三、社會權
四、人格權
五、保障隱私權的意義
第七節、本章小結
學習回饋

第六章　國際人權與我國人權保障
學習地圖
第一節、人權的普世價值
一、人權國際化的演進
二、聯合國保障無國界的人性尊嚴與人權
三、聯合國的人權發展
四、國際人權公約
五、區域性國際人權公約
六、人權宣言與公約的法律地位
第二節、我國人權保障的依據
一、憲法本文、增修條文及憲法解釋
二、「兩公約」施行法及其他國際公約
第三節、我國人權保障的制度
一、我國人權保障的方法
二、推動我國人權保障的政府組織
第四節、大法官釋憲保障人權
一、大法官解釋憲法對人權保障的意義
二、大法官釋憲的效力
三、大法官釋憲保障人權例舉
第五節、生命權與我國死刑存廢
一、死刑存廢的爭辯
二、從人權保障探討死刑存廢
三、從多方面探討死刑存廢
第六節、本章小結
學習回饋

第七章　人權保障與警察執法
學習地圖
第一節、人權與警察執法
第二節、人民權利制度保障與執法
一、人權制度保障說
二、基本權功能保障
第三節、人身自由保障與執法
一、刑事人權保障
二、刑事妥速審判法
第四節、人權保障與警察執法原則
一、依法行政原則
二、行政裁量與比例原則
三、依法行政之信賴保護原則
四、正當法律程序原則
第五節、人權保障與刑事司法原則
一、無罪推定原則
二、米蘭達警語
第六節、警察執法應負的責任
一、層級課責
二、法律課責
三、專業課責
四、政治課責
第七節、國家賠償與救濟
一、國家賠償的理論
二、警察被判賠償的實例
三、警察被控國家賠償駁回案例
第八節、本章小結
學習回饋
本書各章學習回饋測驗題參考答案
本書參考文獻

附件
附件一、我國司法院大法官釋憲文選讀
附件二、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法
附件三、世界人權宣言
（The Universal Declaration of Human Rights）
附件四、公民與政治權利國際公約
（International Covenant on Civil and Political Rights ）
附件五、經濟社會文化權利國際公約
（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights）

第一節　憲政主義的發生

現代憲政主義國家必須向人民保證，所有國民都可以享受自由與民主。由此觀之，憲政主義是自由民主的守護者；自由民主則成為憲政主義的核心價值。憲政主義國家應具備何種政治風貌，可能重點不一，眾說紛紜；以下是其中可能的一種描述：
憲政主義國家強調憲政權威與民主程序，是維繫自由民主的基石；在憲政內容可能需要改變的時候，會採取溫和、務實、漸進的憲政改革手段以趨於「善治」；一般時候，則是透過代議機構以民主方式改變公共政策及利益分配。民主需要設計制衡權力的方式，以免執政者濫權。

自由民主的信念在肯定「憲政法治」、肯定「人不能被任何集體目的犧牲或化約」、肯定「理性的力量及漸進改造」；其政治運作，以代議政治和政黨政治為核心1。

如果政治人物或者人民欠缺對憲政主義的認識，就可能出現政治領袖假藉「制憲活動」或者「憲法」名義，來實行個人威權統治的弊端。如此一來，「憲政」二字就不具實質意義，也沒有真正的「民主」可言。

憲政主義（Constitutionalism）也稱為立憲主義2。其自思想的發生，而逐形成一套政治制度，再形成具體規模的法典，經歷了一段相當長的孕育與發展時期3。
經過長期的歷史演變，源於對統治者無限權力的控制，人類社會發展出最高性憲法法典的型態，並且成為「憲政主義」。

概觀近代憲政主義下的民主國家憲法，幾乎都以兩大部份為主要內容，一個是「權利典章」（Bill of Rights），以人權保障為主；一部份是「統治架構」（Frame of Government），以權力分立為根本原理4。

圖1：憲政主義觀點下憲法的基本內容

上圖表現了憲政主義觀點下的憲法基本內容，可作如下說明：憲政體制對於人民和政府具有對立而互補的力量，並且以穩定和諧為體制追求的目標。其內容形式對人民而言，是權利（right），如「權利典章」就是，也是慣常說的「權利保障書」，也是載諸憲法的內容與形式。對政府而言，則規範了政府統治機構的權力（power），因為政府的權力是由政府組織擁有統治權力而遂行。因此，從功能角度而言，憲政體制保障了人民的權利，同時也約束了政府的權力。

一、憲政主義的開端及演進

用社會變遷的過程描述人類社會，人類經歷了狩獵社會、漁牧農業社會、工業社會、後工業社會一直到現今的資訊社會。如果從政治經濟學的角度來看，人類文明是從共有制走到公有制與私有制並存的社會。若從權力集中的方向來看，人類是經歷了神權、君權到民權時代。

而中華民國的創肇領導者孫中山先生，則將人類進到民權時期之前的變遷，區分為四個時期。他以「沛然莫之能禦」來形容人類步入民權時代的必然性與必要性。

（一）孫中山關於民權演進的觀點

孫中山認為民權不是天賦與生俱來的，而是「爭」來的，是經過「奮鬥」而來的。孫中山將人類奮鬥區分為洪荒、神權、君權以及民權四個時期。

1. 洪荒時期
這是人和獸相爭的時代。中山先生說：「在那個時候，人類要圖生存，獸類也要圖生存；人食獸，獸亦食人，彼此相競爭，遍地都是毒蛇猛獸。人類的四周都是禍害，所以人類要圖生存，便要去奮鬥」。這個「人與獸爭」的時期，用的是「力氣」而不是「權力」。

2. 神權時期
人類經過洪荒時期後，生命與生活都獲得保障，但對於水火風雷的天災，仍沒有辦法防備；有聰明的人用祈禱方式去避禍求福，於是進入了神權時代。在這個「人與天爭」的時代，以神道設教，用神權來統治人民。在之後才進入君權時代後。不過君權時代，也沒有完全擺脫神權思想；例如日本的天皇、羅馬的教皇、西藏的活佛等，至今仍然存在。

3. 君權時期
神權之後，有力的武人和政治家便把國家權力奪過來，自稱皇帝，便發生君權。世界自有歷史以來，都是人同人爭；一半是用神權，一半是用君權。羅馬分裂以後，神權漸衰，君權漸盛。到了法王路易十四，便是君權極盛時代。由於君主專制一天厲害一天，弄到人民不能忍受，於是發生了民權革命。

4. 民權時期
君權極盛之後，引起人民反抗，產生天賦人權、自由主義、民主主義等學說，人民奮袂而起，實行政治革命，社會便演進到民權時代。在這個時代可以說是「善人同惡人爭」、「公理與強權爭」。到了這個時代，民權漸漸發達，所以叫做民權時代5。

民權時代的來臨拉開了民主憲政的帷幕；然而今日許多影響深遠的民權觀念，都與中古世紀的歐洲有關。

（二）從歐洲與英國發源的憲政主義觀點

中古世紀的歐洲大陸，已經有許多王國，但人們的思想仍然受制於教會，當時的宗教領袖與教皇，對於各個「王國」都具有顯著的影響力，這是顯著的「神權」時期6。各個「王國」為了能夠成為基督教國家家族（the family of Christian nations）成員，都仰賴羅馬教皇（宗）的承認（Papal recognition）7。

這種形勢在長時間的發展後，隨著教皇與國王之間出現利益衝突，王權也漸漸衝擊到「神權」的絕對權威。之後，由於王國內出現了大小不一的諸侯據地稱王，諸侯們基於自己的利益，不斷挑戰「王權」的絕對權威。於是，國王就開始動員國內人數最多的、生活最苦的農民與無產者來對抗諸侯；到了這個時候，國王就不能不對廣大的人民做出承諾。這個承諾一方面是國王自我克制，限縮了「朕即天下」的想法與作法；另一方面則是對於人民自由與財產保障給予更多的承諾。

一般都認為憲政主義的源頭在英國。13世紀的英國，尚處於歐洲封建時代，領主與附庸間的封建關係基本上是互相約束的，並且依循封建習慣行事8。英王約翰（John,1166-1216）於1199年繼位後，既失去在法國之領土，又與教皇衝突，威信大失9。貴族不滿被課了重稅之後，還要賠進土地與損兵折將，遂群起反叛。約翰既無力應付又需要他們的支持，就在1215年6月與貴族簽訂了「大憲章」。

王室的權力受到限制，並且實施由貴族當中選出一個25人組成的委員會以保護他們的權利；可以說，這是封建社會貴族向君主爭取財產自由權的起始10。憲政史上，也將「大憲章」視為英國不成文憲法的源頭。然而，這個時候的人民權利概念，並沒有擴及到一般庶民；占人口多數的農民社會階層，仍然無法享受基本權利的保障。