比較公民投票制度

李昌麟

現職：國立中興大學法政學院國家政策與公共事務研究所教授。
最高學歷：法國巴黎第十大學政治學博士。
學術專長：比較公民投票制度、直接民主、創制複決研究。

自序

第一章 緒論
第一節 研究背景
第二節 研究目的
第三節 研究方法

第二章 民主制度類型：代表民主與直接民主
第一節 直接民主
第二節 代表民主
第三節 半直接民主
第四節 半代表民主

第三章 直接民主傳統型式
第一節 上古文明時期
第二節 中古文明時期

第四章 公民投票類型與規範
第一節 公民投票之性質
第二節 公民投票之類型
第三節 公民投票之標的
第四節 公民投票之種類
第五節 訴諸公民投票之對象
第六節 公民投票之時效性
第七節 公民投票結果之判定

第五章 全球公民投票
第一節 全國公民投票數量之擴增
第二節 各國分佈的情形
第三節 公民投票系統比較

第六章 半直接民主制與公民投票：瑞士創制、複決投票
第一節 半直接民主制
第二節 瑞士公民創制、複決制度
第三節 公民投票的政治影響

第七章 半總統制與半代表民主制：法國公民投票制度之弔詭
第一節 半代表民主制
第二節 第五共和之前的情形
第三節 第五共和之情形

第八章 義大利廢止性公民投票
第一節 憲法公民投票
第二節 立法公民投票
第三節 1970年5月25日公民投票法
第四節 公民投票法之效益
第五節 廢止性公民投票之實施
第六節 憲法法院功能
第七節 廢止性公民投票之改革
第八節 棄權投票之增高

第九章 東歐國家公民投票
第一節 公民投票入憲：有限的規範
第二節 引進人民創制投票：市民參與
第三節 公民投票實施及影響
第四節 東歐國家公民投票之憲法規範
第五節 東歐國家實施公民投票之情況

第十章 美國各州立法公民投票
第一節 美國地方性公民投票型式及規範
第二節 公民投票聯署與打選戰情況
第三節 新發展之趨勢
第四節 美國加州公民創制、複決權之規定

第十一章 歐洲地方性公民創制、複決投票之比較
第一節 德法地方性公民投票實施之經驗
第二節 實施成效
第三節 地方投票主題之設定
第四節 德法市鎮級投票
第五節 歐洲其他國家地方性公民投票之經驗
第六節 歐洲五國投票類型

第十二章 法國歐洲憲法草案公民投票民調分析
第一節 法國全民參與公民投票之過程
第二節 投票結果分析
第三節 2005年5月29日公民投票舉辦後之調查
第四節 結語

第十三章 台灣公民投票
第一節 公民投票之規範
第二節 公民投票實施之經驗

第十四章 結論

參考文獻

第一章 緒論

第一節 研究背景

台灣在比較公民投票制度之研究方面，似仍不夠興盛，有待開發，同時，相關之研究專書亦甚為缺乏。然在國外，此方面之研究機構甚多，相關之專書論文不乏多見。例如在歐美國家，設有專門之「歐洲創制與複決研究機構」（Initiative & Referendum Institute Europe）〈德國馬堡大學〉、「民主與選舉援助研究機構」（Institute for Democracy and Electoral Assistance）〈瑞典斯德哥爾摩〉，及「美國南加州大學創制與複決研究機構」（Initiative & Referendum Institute at the University of Southern California USA）等，對於公民投票實務性之研究，甚具權威與代表性；在亞洲國家，雖設有「亞洲創制與複決研究機構」（Initiative & Referendum Institute Asia），但似仍在起步階段，幸好近年來經我「台灣民主基金會」極力推動下，已有顯著之成效。

本書旨在探討公民投票制度，在撰寫期間，筆者曾多次前往國外〈法、德、義、美、瑞典、瑞士等國〉做實地之考察研究，搜集了甚多的文獻資料及書籍等，以做為研究的參考。由於國內相關書籍之不足，故興起撰寫本書之念頭。在此略提幾位研究公民投票之專家如倫尼（Austin Ranney）、勃特勒（Butler）、艾蒙（Francis Hamon）、巴塞勒格（Olivier Passelecq）、巴赫迪（Jean-Luc Parodi）、歐勃（Jean-François Aubert）、比索魯梭（Alessandro Pizzorusso）、得里（Jean-Daniel Delley）、考夫曼（Bruno Kaufmann）等，皆有暢銷作品問世。尤其艾蒙（Francis Hamon）、巴塞勒格（Olivier Passelecq）曾於2001年合編出版《歐洲公民投票》（Le référendum en Europe）專書，對筆者來說，無論在撰寫新書或研究時皆受此書之賜，而獲致許多靈感與啟發。書中有多篇重要論文甚具參考價值，在此略舉如下：

一、“Le référendum en France: analyse stratégique ” 〈法國公民投票：策略分析〉，作者是 Jean-Luc Parodi（巴赫迪），Ancien secrétaire général de l’Association française de Science politique（前法國政治學會祕書長）。本篇以發動者（initiateur）、賭注（enjeu）、行情（conjonture）做「鐵三角」分析：
（一）發動者︰法國公民投票的發動者，向來是總統所發動。

（二）賭注：以總統屬國會多數或少數政黨而定（法國屬雙首長制，行政與立法關係常以政治協商為主，政治面向極其複雜）。

（三）行情：須考量總統的聲望、民意基礎及支持度（法國總統係民選產生）。

二、“Le référendum en France: La voie étroite de la démocratie”〈法國公民投票：民主的正當方法〉，作者是 Olivier Passelecq（巴塞勒格），憲法專家。本篇援引法國憲法第3條，論述法國自1793-2000年公民投票實施情況。

三、“Le référendum en Suisse: règles et applications”〈瑞士公民投票：規範與實施〉，作者是 Jean-François Aubert〈歐勃〉，Professeur honoraire à l’Université de Neuchâtel〈瑞士內夏戴大學名譽教授〉。本篇論述瑞士公民投票制度規範，及1990-2000年實施公民投票情形。

四、“Le référendum en Italie”〈義大利公民投票〉，作者是Alessandro Pizzorusso
〈比索魯梭〉，Professeur à l’Université de Pise（義大利比薩大學教授）。本篇詳述義大利憲法規範，及1974年來實施公民投票情形。

五、“Les Pays d’Europe orientale de l’ancien bloc communiste”〈前共產陣營的東歐國家〉，作者是 Patrice Gélard（傑拉），Professeur à l’Université du Havre（法國亞佛大學教授）。本篇論述1990年代東歐民主化後，才開始於立陶宛、俄羅斯等國實施公民投票。

六、“Referendum in the Yugoslav Countries”, by Neven Brandt（布萊恩），斯洛維尼亞政府顧問。本篇論述斯洛維尼亞等國相繼以自決公民投票脫離南斯拉夫聯邦而獨立。

七、“L’impact du référendum sur la vie politique”〈公民投票對日常政治的影響〉，作者是 Jean-Marie Denquin（鄧肯），Professeur à l’Université de Paris II（巴黎第二大學教授）。本篇論及公民投票並非是萬靈丹，經常投票容易產生政治與族群對立。

八、“Le rôle du référendum dans la construction de l’Europe ”〈公民投票對歐洲建構的角色〉，作者是 Michèle Guillaume-Hofnung（紀佑摩-歐符能），Professeur à l’Université de Paris Sud〈南巴黎大學教授〉。作者並不看好公民投票對歐洲建構的角色，認為公民投票的技術面爭議頗多，未能真正促進歐洲的團結與合作。

九、“La professionnalisation des campagnes référendaires ”〈公民投票選戰的職業化〉，作者是 Jean-Daniel Delley（得里），Professeur à l’Université de Genève（日內瓦大學教授）。作者解釋公民投票的結果，須從如下多項指標特徵來認定：如發動選戰的素質、政治團體介入的程度、意見領袖帶動的效果、中間選民的意向、民意支持度、主流價值的趨向、投票決定的關鍵因素、及投票的方式等，均會影響投票的結果。

十、“Le contrôle du référendum ”〈公民投票的監督〉，作者是 Francis Hamon（艾蒙），Ancien professeur à l’Université de Paris Sud, Directeur du Centre de Recherches de Droit Constitutionnel（前南巴黎大學教授，兼憲法研究中心主任）。作者闡述公民投票的監督對象，主要分為：
（一）政治監督：1.地方層次發動的公民投票，由中央政府監督（屬美加聯邦制案例）；2.行政部門發動的公民投票，由國會監督（屬法國雙首長制案例）；3.人民發動的公民投票，由總統、立法部門或行政部門監督（屬瑞士、義大利等歐洲國家案例）。

（二）司法監督：1.組織監督（屬美國、歐洲國家等案例）；2.規範監督：分為國內法、國際法監督。

十一、本論文集的最後一篇為總結，作者是 François Julien-Laferrière（朱利安-拉非里耶），Professeur à l’Université de Paris Sud（南巴黎大學教授）。作者強調公民投票的弔詭現象，一言以蔽之：「沒有選舉，就沒有民主；有民主，可以沒有公民投票；有公民投票，就會沒有民主」（s’il ne peut y avoir démocratie sans élection; il peut y avoir démocratie sans référendum et référendum sans démocratie.），對於公民投票的發動，宜先三思而後動。
國外公民投票之專書甚多，實不勝枚舉。其餘相關之參考文獻及書籍等，收錄於本書的結尾，提供參考。

第二節 研究目的

一、為增進對公民投票制度之認識
在全國性公民投票制度方面，以瑞士、法國、義大利、及東歐等國較具代表性。瑞士自開國來，是世界各國最早實施人民創制權的國家；法國是最先實施公民投票的先趨國，曾於1793年即舉行第一次全國性公民投票，然而至今法國公民投票之行使，只是複決投票，未見創制投票，故仍受政府權力所掌控；義大利則不斷進行政治制度改革，將不合時宜的法令以人民投票來廢止，稱之為「廢止性」的公民投票，頗具特色；至於東歐諸國為致力民主化，推動公民投票制度變革，不遺餘力。
在地方性公民投票制度方面，美國各州實施立法公民投票，有其特殊意義，美國屬聯邦制，聯邦政府從未實施過全國性公民投票，而由各州來行使地方性公民投票；另外，歐洲德國、法國、義大利、波蘭、瑞士等國，自1990年至今在地方性公民投票的評價上，甚具成效。

二、他山之石，可以攻錯
政府的權力來自於人民，人民是國家的主人，而公民投票則是人民直接對於「事務」的表達方式，它代表全民意志的凝聚，是「人民主權」原理的具體呈現與實踐，並具有補充、強化代議政治的正面意義與功能，同時是當今世界各國解決政策爭議的重要機制。
在許多民主國家，公民投票早已實施多年，甚至有上百年以上的歷史，歐美所實施公民投票的經驗，值得借鏡。如台灣公民投票制度能與世界投票系統接軌，則我未來邁入已開發國家之林，指日可待。

第三節 研究方法

一、在文獻研究方面
對於文獻的研究，首先透過與公民投票、直接民主相關之文獻資料的搜集，如搜集國內外的學術性專書、期刊等；同時運用電子網路廣為搜集世界各國最新有關公民投票專書與政府公報相關資訊，及國際組織〈聯合國、歐洲聯盟等〉所公開發行的出版品。之後，將所有搜集的相關文獻資料做進一步的研析。最後勾勒出當今公民投票、直接民主發展的趨向、公民參政權的價值〈利弊得失〉與體現程度、及法制化的主要規範等，用以檢討反省我現行公民投票在諸多面向上的缺失，並提出建言參考。

二、在質化研究方面
對於質化方面的研究，係透過口述歷史、訪查、及田野調查為主，而獲致寶貴的經驗與資料。筆者曾赴國外做實地訪察研究，除參訪法國國會〈國民議會與參議院〉、歐洲議會及巴黎、里昂大學等外，最慶幸的是能赴瑞典斯德哥爾摩大學及「民主與選舉援助研究機構」（IDEA）向「歐洲創制與複決研究機構」會長考夫曼（Bruno Kaufmann）、直接民主專家波馬（Christophe Premat）、及瑞士國會議員兼歐洲議員果斯（Andreas Gross）請益，實感受益良多。

三、在量化研究方面
對於量化方面的研究，則是採經驗式的民意調查，作民意量化分析。本書特以第12章探討法國全國性公民投票實施的案例，針對2005年5月29日法國舉辦歐洲憲法全國性公民投票，做投票後民意調查分析。