憲政論：憲政變遷與體制改革

在歷經數次修憲後，的確我國政府體制雖已轉變為雙首長制或半總統制，總統在憲政上所扮演之角色，大多數民意也都傾向期望一個權能兼備的總統制。因此，當前我國的總統在憲政體制與實際政治運作中，除了要遵守雙首長制的憲法規定，更需發揮溝通協調與領導能力，去說服其所帶領之執政團隊有效貫徹總統的治國理念與政綱政策，並體察民主政治就是民意政治，亦是政黨政治之真諦，做好與國會議員與在野黨的政策說明。
本書研究之重點乃是從我國總統之地位、職權、產生方式，以及總統與行政院等機關間之關係，以歷史途徑及比較方法對我國當前憲政體制做一次全面性的剖析與檢視，也就是從憲政原理透視我國憲政體制變遷的歷程，剖析國家元首與國人對憲法之認知與憲政實踐，以及針對總統之職務在憲法及相關法律應然面及實然面之符合度及差異性，作一具體深入之探微，並且對若干爭議性之課題提出改進之道。諸如府院權責是否釐清、總統是否有責無權或有權無責、總統是否對行政院所屬的部會逾越憲政規範而直接指揮？總統對行政院所提請任命之各部會首長以及政務委員之任命所發揮之影響力如何？有關總統職權究竟採法定職權說或實質影響說、總統所負的政治責任與法律責任之界限如何？總統在政黨政治的運作中所扮演之角色與功能如何？亦就是希望透過對於中央政府體制的研究與發現，以就教於國人，凝聚提升優質憲政文化之共識，同心協力共同思考一個長治久安的憲政體制之改革方向，落實權力分立與制衡之憲政運作效果，為國家的永續發展與人民的自由、民主、人權、法治的幸福生活，開創一個更為美好的新境界。

黃炎東
1948年出生，臺灣屏東縣人。
學歷：屏東師範學校畢業、輔仁大學畢業、臺灣大學法學碩士、中國文化大學法學博士、美國德州大學奧斯汀校區政府系訪問學人、日本東京大學客座研究員學術領域專長：法學、政治學、企業管理。現職：崇右技術學院副校長、中央警察大學教授、臺灣大學國發所兼任教授。
著作：《新世紀刑法釋要》、《管理哲學與管理策略》、《新世紀刑事訴訟法釋要》、《新世紀刑事訴訟法釋要》、《新世紀刑法釋要》(中央警察大學出版社)、《憲法、人權與國家發展》、《憲政思辨─我國中央政府體制發展之研究》、《中華民國憲法新論》、《我國憲法中央與地方權限劃分之研究》(五南圖書公司)等十幾種書。

目　錄
緒論：我國憲政體制實踐的回顧與前瞻
第一章 憲政主義與我國憲法的變遷發展
第一節 民主政治與憲政主義之關係
第一項 憲政主義的意義
第二項　中華民國憲法的立國精神
第二節　我國的憲政發展史
第一項　清末立憲運動
第二項　民主共和的憲政藍圖與袁世凱的毀憲
第三項　軍閥的制憲與毀憲
第四項　從訓政到憲政
第五項　從制憲到臨時條款的制定與延長

第二章 司法解釋與判決對於總統職權的見解與再思考
第一節 釋字第387號
第一項 解釋文
第二項 理由書
第三項 小結
第二節 釋字第419號
第一項 解釋理由書
第二項 董翔飛大法官之不同意見書
第三項 小結
第三節 釋字第627號 （總統之刑事特權）
第一項 解釋文節錄
第二項 理由書節錄
第三項 小結
第四節 高等法院99年度矚上重訴字第77號判決節錄
第一項 判決文節錄
第二項 小結

第三章　憲法權力分立理論
第一節　權力分立理論
第一項　意義
第二項　起源
第二節　五權憲法理論
第三節　權力分立的現代意涵
第四節 學者對於權力分立的相關見解
第五節 從大法官解釋看權力分立理論
第一項 釋字第3號節錄
第二項 釋字第76號
第三項 釋字第175號
第四項 釋字第461號解釋理由書節錄
第五項 釋字第499號解釋理由書節錄
第六項 釋字第520號解釋理由書節錄
第七項 釋字第585號解釋文節錄

第四章　從比較觀點論世界各國中央政府體制的特色
第一節 當今世界各國主要中央政府體制概述
第一項　總統制
第二項　內閣制
第三項　委員制
第四項　雙首長制
第二節　總統制
第一項　採總統制的國家
第二項　總統制的特色
第三節　美國總統制
第一項　美國總統制的由來
第二項　總統的選舉方式
第三項　總統的職權
第四項　總統與國會間的制衡
第四節　內閣制
第一項　採內閣制的國家
第二項　內閣制的特色
第五節　英國的憲政制度
第一項　英國的憲法
第二項　英國的國王
第三項　英國的國會
第四項　英國國會制衡政府的方式
第五項　英國的內閣
第六節　德國的憲政制度
第一項　基本法的民主原則
第二項　總理式民主
第三項　聯邦議會多數制民主
第七節　雙首長制
第一項　採雙首長制的國家
第二項 雙首長制的特色
第八節　法國第五共和憲法
第一項　法國總統
第二項　法國總理
第三項　法國國會
第四項　左右共治的經驗
第九節　國內學者對中央政府體制類型的綜合比較
第一項　形似半總統制的實質總統制
第二項　「總統制與內閣制間之換軌制」
第三項　「半總統制（或稱雙首長制）」
第四項　「總統制與內閣制」之「混合制」
第五項　「二元型議會內閣制或雙首長制」
第六項　「浮動制」
第七項　「混雜總統制、議會政府制與半總統制」
第八項　「四分之一的總統制」

第五章 我國總統職權與行政立法運作互動之分析
第一節 總統
第一項 地位與產生方式
第二項 職權
第三項　總統、副總統兼職的限制
第二節 行政院
第一項 地位
第二項 組織
第三項 職權
第三節 立法院
第一項 地位
第二項 組織
第三項 職權
第四項 立法委員身分保障與報酬待遇
第四節 總統職權的其他面向關係
第一項 政黨運作
第二項 院際調解權
第三項 總統與國安會組織之職權運作與輔佐關係
第五節 總統與行政院長的行政權競合關係
第一項 總統與行政院長的三種行政權力面向
第二項 從憲政運作角度觀察：行政權的二元化

第六章　我國歷年憲政體制改革與變遷之檢討（1991-2005）
第一節　學者對於當前政府體制瓶頸之看法
第二節　透過憲政改革以建構真正權責相符的中央政府體制
第三節　憲政改革後對總統權力的制衡狀況
第四節　總統選舉改為絕對多數制，似較有利政局穩定之發展

第七章　當前我國憲政體制之改革與展望
第一節　各類政府體制均有其特色
第二節　我國中央政府體制的屬性
第一項　屬於修正式的內閣制（1947年以前）
第二項　屬於總統制（1947-1997年）
第三項　屬於雙首長制（1997年以後至今）
第三節　各界對中央政府體制的看法與建議
第一項 對雙首長制的看法與建議
第二項 對內閣制的看法與建議
第三項 對總統制的看法與建議
第四節　我國現行憲政制度變遷之剖析
第五節　建立有效的制衡機制
第六節　總統的產生方式似應改為絕對多數
第七節　培育優質的憲政文化
第一項　選舉制度攸關政黨發展
第二項　候選人民主風範是百姓之福
第三項　建構優質憲政深化民主根基
第八節　當前我國憲政體制改革之途徑
第一項 賦予行政院長完整組閣權
第二項 賦予總統主動解散國會權
第三項 制定政黨法規範政黨運作
第四項 落實換軌制形成憲政慣例
第五項 制定「總統職權行使法」
第九節 結論與展望─順應自由、民主、人權、法治、普世價值之潮流趨勢落實真正權責相符的憲政體制

附錄
附錄一 中華民國憲法
附錄二 動員戡亂時期臨時條款
附錄三 中華民國憲法增修條文〈第一次~第七次〉
附錄四 德國威瑪憲法
附錄五 法國憲法
附錄六 美國憲法
參考書目

趙 序

憲法是國家的根本大法，亦是人民權利的保障書。政府成立的目的乃在於有效保障人民之基本人權，以符合當前自由、民主、人權的普世價值與潮流趨勢。而一個真正的民主國家，其民主政治體系之運作，是否能順暢，必須建構一個良好的憲政體制及良性的政黨制度，如此才能提升優質的憲政文化，以臻國家的長治久安。
中華民國憲法自民國三十六年公布實施以來，迄今六十五載，為因應國家面臨各種憲政情勢之演變，先後歷經多次修改，所謂「法與時轉則治」，我國的憲政體制制度究竟屬何種類型？總統的地位、職權及其與行政院等機關之關係為何，一向是法政學者所關切與探討之核心課題。憲法問題影響我國未來民主發展與兩岸關係之互動甚為重大。
黃炎東副校長係本人就讀臺灣大學政治學研究所的同窗摯友，在師長及同學印象中，他是一位勤於研究法政學術，且熱心公益的活躍人物。因此本人在擔任台大研究生協會主席時，特邀其擔任副主席，在每次臺大研究生舉辦各種活動中，黃教授皆能與所有工作夥伴同心協力，使整個活動達成預期效果，因此深得教授及同學們的肯定與讚許。這也是奠定了黃教授後來學術研究或是各種行政主管工作皆能有傑出表現之基礎。
黃教授博學多才，熱衷學術真理追求，自民國七十四年，獲得國家法學博士後，先後在台灣大學、中央警察大學、崇右技術學院從事法學教學與研究工作，並擔任行政一級主管十餘年，民國九十八年自中央警察大學借調至崇右技術學院擔任副校長兼財經法律系主任，深得長官之器重與同學之敬愛。值此新世紀全球化來臨的大時代之歷史轉捩點間，黃教授深感我國憲法之原理與實際運作關係，對我國未來政治發展與兩岸關係至為重要，以期發揮應有之「憲政功能」，為國家與人民做出最佳之貢獻，特將其多年來在這方面所做的教學研究之教材及發表於各相關學術期刊之論文，加以彙整成冊，擬於近期內予以出版。
有感於黃教授勤於法政學術之教學研究之毅力與決心，爰樂為其作序。

國立臺灣大學政治學系教授兼副校長
趙永茂
謹識
民國101年10月31日

周 序
《憲政論：憲政變遷與體制改革》讀後感

黃炎東教授新著《從憲政變遷論我國總統之憲政角色》採取「歷史與傳統制度途徑」、「比較研究途徑」、「政黨政治研究途徑」與「新制度主義研究途徑」研究我國總統職權的歷史演進與制度設計，對於瞭解我國憲政體制的發展與總統角色的變遷，有相當深刻之觀察與分析。書中特別強調「對於我國憲政體制與總統職權的研究，除了靜態的憲法規範外，動態面的憲政實踐也是重點。」個人研究我國憲政體制，也相當強調憲政規範與憲政實踐之比較，非常認同黃教授上述論點。蓋若忽略憲政運作，單憑憲政規範之研究，恐無法正確理解一國之憲政內涵。
美國政治學者Samuel Huntington認為，當一國最高領導人是透過公平、公正、公開的定期選舉方式產生，即可謂之民主國家（Samuel Huntington, 1991）。根據上述標準，我國總統自1996年起改由人民直選產生，至今已舉辦過五次總統選舉，並在2000年與2008年出現兩次政黨輪替，應已具備作為民主國家之要件。然而，民主政府另一特徵則是「有限政府」（limited government），亦即政府權力是有限的。憲法目的之一就是建構政府並賦予權力，然而有憲法並不保證憲法能被落實；有憲法不必然實施憲政主義（constitutionalism）。只有政府權力確實依憲法受到限制，人民權利依憲法受到保障，才是真正落實憲政主義的立憲政府（constitutional government）。我國憲政運作目前最大的問題，恐就在於政府權力未依憲法規範受到有效限制。
1994年修憲規定總統自第九任開始由人民直接選舉產生；也規定總統發布依法經國民大會或立法院同意人員之任免命令，無須行政院院長副署。此項調整雖削弱了行政院院長部分權力，惟並未將政府體制調整為總統制，行政院院長對總統公布法律與發布命令之副署權仍在，行政院院長對立法院負責的機制也未改變。總統直選後，有人認為政府體制已轉換為總統制，其實不然。總統改為直接民選後，憲法並未將政府體制調整為總統制。有人以為總統直選後政府體制就會變成總統制，總統所屬政黨就是執政黨。就他國經驗觀之，奧地利、愛爾蘭、冰島、新加坡與葡萄牙總統都是直選產生，但皆非總統制國家，此顯示選舉方式與總統權力大小或政府體制無關。總統改為直選，並不等於政府體制轉變為總統制（周育仁，1996）。我國憲政體制運作之所以偏向總統制，恐係政黨政治運作之結果。
惟誠如黃教授所論，現行我國憲政體制雖定位為雙首長制，實際運作卻傾向總統制。1997年修憲後，總統任命行政院院長不再需立法院同意，如總統與立法院多數黨同黨，政府運作傾向總統制並無問題。惟當總統與國會多數黨不同黨，總統又拒絕多數黨組閣時，政府運作就會出問題。如總統拒絕多數黨組閣，堅持偏向總統制，不但無法落實行政院對立法院負責的憲政精神，也將導致政府施政陷於癱瘓。少數政府時期，行政院重大政策不但難獲立法院支持，行政院也無法透過覆議反制立法院多數在野黨主導通過之決議。就憲政主義而言，偏向總統制運作的少數政府，並無法落實憲法規範之行政院對立法院負責的精神。
黃教授認為當前憲政困境，係源自中央政府體制未真正落實權責相符。1997年修憲，破壞了制衡原理，導致立法院喪失對行政院的制衡功能，致使總統有權無責，行政院院長有責無權。總統民選後，其所任命的行政院院長究竟應依憲法對立法院負責，抑或向任命渠之總統負責？黃教授也特別強調「無論是任何憲政體制的建構，皆必須符合權責相符之原則」。此議題確係我國憲政實踐中所面對之重大挑戰，值得作深入之探究。就憲政主義而言，政府官員權力來自憲法，與民意多寡並無直接關係。總統直選雖擴大總統民意基礎，惟強化的係總統行使憲法所賦予其權力的正當性基礎；其權力不會因直選變大，也不會因直選就變成實權總統。我國總統直選後，由於憲法並未在政府體制上配合調整，總統權力與直選前其實差異不大。若無立法院多數黨支持，直選總統的權力相當有限。根據司法院第387號解釋文，內閣人事由行政院院長主導，並對其負責，總統不應干預行政院院長人事權。若總統與行政院院長分屬不同政黨，總統就應尊重行政院院長之人事權，否則將破壞行政院對立法院負責的機制。即便總統直選後，此一原則並未改變。職是之故，總統固有權逕行任命行政院院長，仍需考量其任命是否能落實行政院院長對立法院負責之憲政規範。在我國憲政運作中，總統之所以有權，關鍵還在於期能掌握立法院多數黨所致，並非來自於憲法授權。
依上分析，總統直選後我國政府體制運作的重心仍應是立法院和行政院，只有在立法院多數黨黨魁擔任總統情況下，才會透過政黨政治使政府體制實際運作偏向總統制。換言之，總統直選後決定執政黨誰屬的選舉，依憲政規範之設計，應是立法委員選舉，而非總統選舉。根據憲法增修條文，總統直選後政府權力仍掌握在行政院與立法院，總統權力依憲法並未明顯擴張。任何試圖以「憲政實踐」造成事實，進而取代「憲政規範」之作法，其實都有違憲政主義之精神。個人同意黃教授的看法，在現行憲政運作下，基於不修憲的前提，應透過憲政慣例之建立進一步落實現改理想。惟個人也堅決主張任何憲政慣例之建立，必須符合憲政規範之精神。
整體而論，黃教授著作對於瞭解我國歷次修憲對憲政體制與總統職權之影響相當具有參考價值，其多項建議亦頗值朝野深思，爰為序。

國立台北大學公共行政暨政策學系教授
周育仁
2012年11月1日
於台北