監督力：翻轉國會新政治

特別收錄2016總統大選參選人
朱立倫、宋楚瑜、蔡英文之國會改革主張！

本書由公民監督國會聯盟（公督盟）總策畫。有鑑於2016年大選過後，台灣將迎接一個全新的國會與政局，在本書第一部分，公督盟邀集各黨派總統及立法委員參選人、公民團體代表及學者專家共同執筆，洞見國家的願景與挑戰，並預測未來四年風起雲湧的立院生態。本書第二、第三部分是公督盟長期推動國會評鑑以及參與國際會議，將豐厚的觀察經驗累積、彙整而成的第七、八屆立法院任期的體檢暨工作報告，以及公督盟對於國會監督與改革的完整倡議。第四部分則耙梳了隨太陽花學運興起的網路新媒體，展現扭轉政治參與模式及想像的網路新力量。

國會改革的昨日，可說是舉步維艱、充滿了曲折；改革的今日，在公民團體集體的推動之下，稍見曙光；改革的明日，則是在國會改選之後，進步的能量或將大為躍升，全面性的國會內規改革迫在眉捷，讓我們拭目以待！

總策畫
公民監督國會聯盟（簡稱公督盟）前身為「社會立法運動聯盟」，於2007年4月18日後改為現名。從1987年新時代基金會與澄社開始進行問政內容評析，到後來的澄社進行立委表現評分以及社會立法運動聯盟的民間倡議，20年來一共經過三波大規模的國會監督運動。公民監督國會聯盟的監督國會運動，是台灣民主化以來首次以紮根基層監督國會的第四波公民運動。現由48個會員團體組成，以持續監督國會目標，提出評鑑報告，淘汰不適任的立委，改善國會生態，為我國最早專職推動國會改革、立委評鑑與公民國會認識教育之組織。朝推動文明、陽光、公益、透明、效能的國會前進！

作者群
朱立倫／國民黨主席、2016年總統大選參選人
宋楚瑜／親民黨主席、2016年總統大選參選人
蔡英文／民進黨主席、2016年總統大選參選人
黃秀端／公民監督國會聯盟理事長
丁守中／立法委員
尤美女／立法委員
田飛生／立法院國會助理工會副理事長
施信民／公民監督國會聯盟理事
顏厥安／台大法律系教授
顧忠華／公民監督國會聯盟常務理事

翻轉亂象、迎接國會「新政治」

顧忠華／公民監督國會聯盟常務理事

今年（2015）九月中出刊的《今週刊》，封面標題是斗大的幾個字：「扭曲的民主殿堂」，內文點出了立法院長期被詬病的幾大亂象，包括：偏重地方選民服務、政黨惡鬥、開會虛應故事、立法無效率、問政綜藝化、以及不夠專業等等，並以將近七成民眾不滿立委表現的民調數字作為依據，大力批判上述的國會亂象。
沒錯，台灣的國會一向形象不佳，過去有幾次立委打群架的鏡頭還躍上國際媒體，甚至成為好萊塢電影嘲諷的對象。除了上述媒體的報導外，台大政治系退休教授林水波曾經接受公民監督國會聯盟訪談，深入分析了十一項立法權的缺失，共有：一、立法怠惰；二、立法獨斷；三、立法他賴；四、立法超前；五、立法落後；六、程序獨斷；七、否決虛擬；八、移植宰制；九、立法失靈；十、議程阻絕；十一、立法加掛，全面地診斷國會亂象的病徵 （詳細內容請參考公督盟編印：《監督國會實錄》，2009）。
而根據長期追蹤評鑑立委實際表現的公督盟所彙整的意見，若欲革除掉人民對於國會的不良形象，國會改革至少應有十項作為，才能令人耳目一新，亦即：一、黨團協商透明化；二、通過重大公益法案；三、程序委員會不擋案；四、議事轉播無死角；五、選舉制度合理化；六、落實國會調查權；七、降低罷免及公投門檻；八、各委員會開放旁聽；九、預算審查不延宕；十、設置國會頻道 （請參閱本書〈公督盟十道國會改革大菜〉）。
這十項改革主張，大部分連結到前述的國會病因，可說是對症下藥，公督盟原本希望第八屆立委在卸任前，便能夠體察民意，大刀闊斧的自行發動改革，因此在今年十月初藉著舉辦「2015國會改革與監督國際研討會」的機會，陪同來參與研討會的國外貴賓拜會立法院各黨團，並安排會見立法院長王金平，同時提出這十項改革清單，期待獲得正面回應。雖然王院長當場以各種理由婉拒了公督盟的訴求，但諷刺的是，當王院長確知將被國民黨提名為不分區立委第一名時，他卻又積極發表了國會改革的主張，大致符合公督盟的改革清單，可見國會改革已獲致相當大的共識，只待朝野政黨兌現承諾了。這不能不說是徹底終結國會亂象、建構出足以取得人民信任之國會新文化的天賜良機！
本書邀請2016年的三位總統候選人提供他們的國會改革政見，他們都認真的擘畫了改革的願景和步驟，而我們邀請各界關心國會改革的人士撰文，也蒐集到了廣泛的意見，可收集思廣益之效。在主要政黨主席、當事人立委和助理，以及專家學者的診斷和所開藥方之外，本書第二篇及第三篇紀錄了公督盟過去四年來實際監督立法院的種種成果，這是延續2011年出版的《國會防腐「計」．Action》，也同樣在立委換屆選舉前，讓國人有機會檢驗立委個人在任期內的問政表現，作為投票的重要參考。
綜合以上的各方陳述，個人認為，國會的新政治、新文化、及新氣象至少應該涵蓋三大範疇，用力「除舊布新」，方能確保改革成效，不致淪於虛晃一招。
首先，是立法院本身的內部組織及功能應該大幅升級，以承擔更多的立法諮詢及法治教育任務。目前的立法院雖有不同單位的編制，各司其職，但因正副院長及秘書處皆欠缺改革的願景及執行力，使得台灣的最高立法機關顯得暮氣沉沉，完全無法發散出台灣做為新興民主國家的蓬勃朝氣。就以資訊透明化為例，雖然在公民監督國會聯盟的敦促下，立法院資訊處就議事轉播的公開化作了某種程度的努力，但遠遠不及設置國會頻道可快速傳播訊息，達到滿足民眾「知的權利」之起碼要求。另一方面，國會應該是「民主櫥窗」，各國的國會皆有積極推動公民參與和公眾教育的方案，惟獨我國國會只被動的配合立委選民服務來進行參訪安排，看不到有任何開展民主教育的企圖心。未來的新院長應審慎任命秘書長，並提高法制局、預算中心、圖書館等附屬單位的作業效能，以「翻轉」外界對於國會的老舊、落伍印象。
其次，是立法機制的專業化刻不容緩，尤其立法委員應有終身學習觀念，不斷自我充實，以因應各種法案、預算及政策的複雜性。林水波教授指出，我國國會基本上欠缺立法論述能力，習於配合行政部門，同時又未曾落實政策辯論的影響力，形成了「單眼立法」的獨斷現象，無從發揮國會多元觀點的特性。換言之，一系列「立法失靈」的亂象，歸根究柢仍在於立法委員能否扮演好稱職的角色，公督盟的評鑑雖然可以從「量」上評比出委員出席、質詢和提案的認真程度，但在「質」上如何有效把關，讓我國的立法品質一改過往窠臼，邁向更能契合社會脈動的階段，實屬未來國會改革的成敗關鍵。
與此項息息相關的是國會助理制度，黨團及立委辦公室的助理乃是重要的問政幕僚，就如柯建銘委員助理蔣念祖出版的《立法可以很專業》一書中所描述，有不少法案實際上是由助理們研擬並協助完成立法程序，因此如何強化助理的整體能力，並保障其工件權益，亦應是國會改革不容忽視的一環。在此議題上，立法院國會助理工會的田飛生副理事長也在本書中提出了他們的心聲，值得重視。
第三，是立法委員自身行為模式的轉型，尤其在科技快速創新、青年世代崛起的變遷環境中，如何有效地制衡行政體系，又如何接受公民社會的「課責」，在在考驗著第九屆的新科立委。由公督盟邀請參與國際研討會之各國與會者的發言中，我們可以發現，新興社群媒體改變了「民意代表」的傳統定義，而台灣過去的椿腳政治和組織動員，也在最近的九合一選舉中迅速退位，取而代之的是透過視覺化的網站、靈活運用的雙向溝通方式、以及如「零時政府」、「沃草」、乃至公督盟開發的「國會Online」App行動裝置，都讓立法委員必須快速掌握資訊流通的走向，縮短和選民之間的資訊落差，才不會面臨淘汰。本書最後一章掃描了新媒體與國會監督的密切關聯，我們特別感謝撰述者張彤華在百忙之中，願意協助讀者們關注到此一重要的發展趨勢，在新媒體的衝擊下，未來的新國會一定得更加開放，才不致被譏為食古不化、淪為老大落伍的官僚機構。
國會的新政治，意謂著立委個人及立法院的組織功能都有必要「重新開機」，更換新的軟體程式，以適應審議民主當道的嶄新情境。如果沒有準備好，那麼公民們不可能手下留情，就等著看「舊政治」被摧枯拉朽的時候來臨吧！

編者序

翻轉亂象、迎接國會「新政治」

第一篇：新國會，新想像

改革三訴求 打造透明效率好國會 朱立倫
國會最需要的三大改革：
監督力、參與度、未來性 宋楚瑜
新國會 新政治 新台灣：
對第九屆立法院的期待與展望 蔡英文
國會改革：
如何讓立法審議更為專業、品質更為提升？ 黃秀端
國會改革首要推內閣制 丁守中
新民意、新政治：
對台灣民主發展的期待與展望 尤美女
翻轉國會，啟動新政治：
對第九屆立法院的期待與展望 田飛生
掌握立委選舉契機，催生優質新國會 施信民
國會改革：
憲政改革與國會改革 顏厥安
國會改革的昨日、今日與明日 顧忠華

第二篇：公督盟「評」什麼！

起源流程
評鑑指標：出席
評鑑指標：質詢
評鑑指標：法案
評鑑指標：預算
評鑑指標：其他事蹟
評鑑影響：各界意見看法
第九屆立委評鑑的方向

第三篇：公督盟的能與不能

公督盟十道國會改革大菜
國會頻道：立法院議事透明的下一個里程碑
扶植地方議會監督團體，全面啟動議會監督
史上最大貪污除罪修法：從悄悄進行，到朝野聯手通過！
率先推出監督APP 「國會Online 2」：用手機占領立法院！
公費國會助理需要法制化嗎？
「落選運動」：讓爛立委被淘汰！
不公開預算，請拒絕審查！
原住民選區的四個問號一個驚嘆號
國會監督：國際瞭望

第四篇：新媒體與國會監督：從太陽花學運談起

附錄：公民監督國會聯盟介紹暨大事紀

公督盟十道國會改革大菜

2014年公督盟在立法院旁封街舉辦「辦桌」募款餐會，席開近70桌，並推出「國會改革十道大菜」，引起熱烈支持討論。公督盟每年運作的費用將近七百萬，編制八位專職工作夥伴，分成「行政部」、「企劃文宣部」、「政策研究部」、「組織發展部」。由於組織的內容監督國會，碰政治總是比較敏感，不比關心社會慈善來得中性，所以募款更是非常不易！
還好有十多位由理監事、企業家、社會賢達等背景組成的「財務委員會」協助公督盟的募款工作，每年一次的大型感恩餐會約可募得運作費用的二分之一至三分之一左右，剩下的就得持續靠著各方的小額捐款與專案計劃的募款，尋求各界支持。為了保持客觀中立，公督盟不收政黨與立委捐款，當然也盡可能不向政府部門募款。然隨著社會經濟波動與近年的選舉密集，經費依舊拮据，所以還需更加努力的讓民眾信任支持！
該次餐會，也因第八屆還有許多重大公益與國會改革法案還躺在立法院，公督盟因應這些病徵，配合募款餐會，特別提出了改善國會體質的十道大菜，讓立法院得以「轉大人」，擁有真正的民主！這十道國會改革大菜分別是：
第一道：開放委員會旁聽
依照立法院各委員會組織法第9條規定「各委員會會議，公開舉行。但經院會或召集委員會議決定，得開秘密會議。」因此理論上委員會應對外開放，但立法院議事規則第61條又明定「各種委員會開會時，除出、列席及會務工作人員外，不得進入旁聽。」明顯與前述組織法矛盾。然而依照中央法規標準法，法規位階為「命令」的立法院議事規則，理應不得違背為「法律」的立法院各委員會組織法，但現行各委員會多以立法院議事規則第61條阻擋人民旁聽委員會。
其實已有不少委員提出相關修法，如陳其邁委員、陳明文委員、李俊俋委員皆有提案修法開放旁聽，但皆遭到執政黨委員程序杯葛，遲遲無法順利進行法案審議，相當遺憾。公督盟相信開放委員會旁聽，不僅能促進公民參與，也能突顯真正認真的委員，更能讓言之無物一昧護航的立委被人民揪出來！
第二道：程委會不擋案
程委會指的是程序委員會，依照立法院程序委員會組織規程，該委員會職責為審查議案之形式是否完備，但長久以來卻被執政黨進行「實質審查」，議案內容不符合其意見者，即於程委會「暫緩列案」，予以封殺。
同時，程序委員會雖已在公督盟不斷要求下，已於2013年11月公開程序委員會議事錄。但會議前仍未公開議事草案、關係文書等等，使得人民無法在會前得知議案內容及安排狀況。因此，議案一旦被暫緩列案，其內容即會因不夠透明，而永不見天日，委員辦公室的所有努力付諸流水。
為了改正程委會違法擋案的問題，邱議瑩委員及陳明文委員提出相關修法，亦遭執政黨程序杯葛，公督盟期待執政黨能讓程序委員會功能正常化，或是改由立法院行政單位負責排案，讓立法院能真正落實文明國會。
第三道：預算審查不延宕
立法院每年皆要審查近兩兆的中央政府預算，及五兆多的營業及非營業基金預算（泛稱國營事業），依照預算法第51條「總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院議決」，因此每年度的預算理應於前一年度11月底通過；然而，不只中央政府預算每年都拖至隔年初通過，國營事業預算更是自82年度以來，21年來預算皆違法延宕，而且狀況越來越嚴重：101年度延宕380天才通過預算，102年度違法延宕逾至今未過，已經超過三年！更荒謬的是，在預算尚未通過的情況下，審計部更都已經公告了102年度決算審核報告，如此預算未過決算先行，更證實了立法院預算審議制度已徹底崩壞！原來預算沒通過國會審議也沒關係！
公督盟也多次召開記者會呼籲王金平院長應召集朝野立委研擬修法，別讓國營事業預算審議逐年延宕，或考慮參考美國預算機制，只要國會預算未過，政府單位就要關門，才不會讓行政權凌駕立法權！
第四道：推動國會調查及聽證權
現行憲法雖賦予國會監督行政機關之責任，但是卻將調查權切割給監察院，使得立法院沒有足夠的權限，行政機關得以規避民意機關監督，造成行政權獨大。同時，現行立法院所舉辦的公聽會，也由於現行法律限制，常常僅是徒具形式、「各言爾志」的意見交流會，難以聚焦也無法律效力，無法如聽證會中，能對進行偽證或提供不實文件資料給予處罰，自然使得行政單位對立法院的監督有恃無恐，尤美女委員及台聯黨團也對此提出相關修法，給予國會調查及聽證權，健全國會監督的能力！
第五道：IVOD轉播無死角
現行立法院議事轉播系統(IVOD)雖然有直播立法院會議，但由於IVOD畫面視角有限，僅會轉播主席台、質詢台及備詢台，無法看到台下有那些委員在場，如碰上法案或預算協商，轉播還會切換成藍幕畫面，只能聽聲辨人來判斷是哪位立委在為民喉舌。然而，立法院每年花費上千萬整備攝錄影器材，又有時能從IVOD轉播意外發現鏡頭可以捕捉全場畫面，皆在在顯示立法院不是沒有技術或設備，而是不願轉播全場給人民！
第六道：設置國會頻道
本書特別針對此項詳細說明，各民主國家如美國、英國、南韓、以色列等等皆有設置國會頻道直播議事，雖然台灣已有網路轉播，但「電視」仍是國內最普及的傳播媒體，以現行數位科技，藉由電視轉播國會議事已無過去的成本，透過電視直播立法院議事，更能落實人人皆可監督國會的精神；同時，也有部分地方議會已在第四台撥放開會情形，立法院應有更充足的財力與技術去建置國會頻道。陳其邁委員、台聯黨團等亦有提案要求立法院設置國會頻道專責單位，邱志偉委員亦有提案修改「公共電視法」，修法交由公視提供播放的頻道，可惜的是目前相關法案仍被執政黨杯葛，人民尚未有機會在電視上看到國會轉播。
第七道：降低罷免及公投門檻
憲法雖有賦予人民選舉、罷免、創制、複決之權力，但大多數人只行使過選舉權，其餘權力只看得到碰不著。近年來人民對「直接民主」的呼聲越來越高，諸多在野黨立委也已提案降低罷免及公投門檻，以落實「直接民主」，然而執政黨不但不建立更友善的制度，反倒提案要求罷免連署人應檢附「身分證影本」及「切結書」，以提高罷免門檻，或是程序杯葛下修公投門檻之相關提案。如能建立一個更友善的罷免及公投制度，立委就不會選上後即由他玩四年，遇到朝野有極大爭議的議案，也可以直接交由人民公投決定。
第八道：選制改革
國內許多選舉制度只停留在表面的形式民主，尚未落實實質民主。從參政門檻設有年齡、保證金等門檻，到選舉期間又有政治獻金不透明、選舉經費高昂的問題，甚至到投票時，小黨或無黨參選人連監票的權利都被剝奪！選後的高補助金門檻，又造成了大黨恆大的局面。因此推動公費選舉、修改補助金門檻等等改革，皆能有利於公民參政，人民不須再被大黨意見綁架，納入更多多元聲音，建立更能代表全民意見的國會。
第九道：黨團協商透明化
依照《立法院職權行使法》第七十條，黨團協商時理應錄影、錄音、紀錄，併同協商結論，刊登公報，但實際上黨團協商從未公布完整會議紀錄，遑論會議影像聲音的轉播，使得審查過程、如何做成決議，外界完全不得而知，造成最後結論無人需要負責，過去的會計法修法爭議，就是慘痛教訓。目前立法院八個常設委員會及程序委員會皆以開放直播，黨團協商的開放將是國會透明的最後一哩路。
第十道：通過重大公益法案
前述的九道改革大菜背後都代表著現今國會的各種問題，而這些病徵並非無藥可醫，也都有立委提出相關法案解決問題，遺憾的是這些陽光公益與國會改革法案不斷被杯葛阻礙，使得國會至今難以落實過半數立委都簽署的國會改革承諾書。公督盟還是會持續推出第九屆立委改革承諾書，詢問所有參選者的改革態度，待第九屆立委上任後，持續要求立委兌現承諾，儘速通過攸關黨團協商透明化、建置國會頻道、推動公費選舉等等重大公益法案，還給人民一個文明、陽光、公益、透明、效能的立法院！