國土安全與移民政策：人權與安全的多元議題探析

守護人權價值 ◆ 捍衛國土安全 ◆ 全球都在關注！
人權保障與國土安全的拉鋸戰，如何取得平衡？
§ 世界各國不容忽視的國土安全與移民政策 §

§ 移民特考等國家考試必備教科書 §

美國911事件後
「國土安全」成為世界各國極為關注的國境管理觀念，
「移民政策」則是增加國力與有效維護國家安全的工具。

在立法層次，國家如何透過移民政策的制定，有效保障移民人權與進行國境管理？
在實務層次，移民政策制定之後，如何落實於婚姻移民、非法移民等多樣態的移民者？
本書集結王智盛、王寬弘、林盈君、柯雨瑞、高佩珊、許義寶、陳明傳、黃文志、蔡政杰等九位學者的著作，匯整最全面性的觀點與論述。

◆主編◆

──林盈君
英國新堡大學社會學和社會政策博士，現任中央警察大學國境警察學系助理教授。曾任國立台灣大學社會工作學系博士後研究員、婦女救援基金會反人口販運部社會工作師、台北市政府家暴暨性侵害防治中心社會工作師、考試院高普考典試委員、移民特考典試委員。學術專長為社會學、社會政策、人口販運、移民議題、性別議題等。著有《看不見的世界：人口販運》及相關學術論文數十篇。

 ◆作者群◆

──王智盛
中央警察大學國境警察學系助理教授
台灣大學國家發展研究所博士

──王寬弘
中央警察大學國境警察學系警監教官
中央警察大學犯罪防治研究所法學博士

──柯雨瑞
中央警察大學國境警察學系專任教授
中央警察大學犯罪防治研究所法學博士

──高佩珊
中央警察大學國境警察學系助理教授
英國艾塞克斯大學政府研究所政治學博士

──許義寶
中央警察大學國境警察學系副教授
國立中正大學法學研究所博士

──陳明傳
中央警察大學國境警察學系主任
美國聖休士頓大學刑事司法博士

──黃文志
中央警察大學國境警察學系助理教授
美國德州聖休士頓州立大學刑事司法學系博士

──蔡政杰
內政部移民署新竹縣專勤隊副隊長
中國文化大學政治所博士班

§ 編者序 §

隨著敘利亞內戰持續五年，伊斯蘭國組織（ISIS）的突起，以及非洲許多國家的恐怖組織盛行，造成許多難民與移民的流動。這些人口的移動使歐亞大陸面臨數十年來最大的移民挑戰，對於這些難民、移民，約旦、土耳其、伊朗等附近國家收容了數百萬人，無論在空間、資源部份都相當拮据。而對於相對少數遷徙至歐洲國家的難民，歐盟各國卻一直無法針對難民安置問題取得共同意見。人權的保障與國土安全似乎成了兩個極端的拉鋸戰。一向著重維護人權的歐洲國家面臨了歡迎難民與對抗恐怖主義間在執行面上的困境。實際上，許多歐盟國家的政府或國民對難民並非友善，例如：英國就一直不願意遵守歐盟的難民額度政策。歐洲移民議題讓全球看見人口移動的複雜性，包含國境開放與國境管制的拔河、移動權利與國家權力的競合、歡迎移民與阻止恐怖分子的進入。這種種多面向的選擇，再再凸顯移民議題的複雜。

這樣的移民議題顯示出跨國人口移動是相當複雜的，對於移民、對於移出國、對於移入國、對於移入國的公民，不同的角度所在意與探討的面向都是相當不同。因此，本書匯集陳明傳、柯雨瑞與蔡政杰、許義寶、高佩珊、王智盛、黃文志等學者與本人著作，由國土安全、移民政策、犯罪偵查、到移民人權、移民輔導多面向議題談論人口移動議題，嘗試由不同角度探討人口移動，以呈現移民議題的多元性與複雜性。

──林盈君，2016年3月14日

［編者序］

CHAPTER 1　國土安全與人口移動
◆陳明傳◆
前言
第一節　全球與兩岸人口移動暨移民執法問題概述
第二節　各國移民與執法之調合策略發展
第三節　美國國土安全策略暨移民管理之爭議與發展
第四節　我國移民管理演進與國境執法之概述
第五節　結語
參考資料

CHAPTER 2　移民與國境管理：入出國證照查驗概念之探討
◆王寬弘◆
前言
第一節　入出國證照查驗的意涵
第二節　入出國證照查驗與相關職權概念比較
第三節　結語
參考資料

CHAPTER 3　我國非法人口移動之現況與犯罪偵查
◆黃文志◆
前言
第一節　非法人口移動類型與定義
第二節　非法人口移動態樣分析 
第三節　犯罪偵查
第四節　結語
附件 

CHAPTER 4　國土安全與移民管理：論歐盟移民問題
◆高佩珊◆
前言
第一節　移民理論
第二節　相關文獻分析
第三節　影響歐盟移民問題之背景
第四節　歐盟移民政策與機制
第五節　結語
參考資料

CHAPTER 5　移民人權保障與移民法規：從國土安全的觀點出發
◆許義寶◆
前言
第一節　家庭團聚權
第二節　人身自由權
第三節　平等權
第四節　正當法律程序
第五節　結語

CHAPTER 6　婚姻移民人權與國境安全管理之折衝與拉扯：從平等權探討我國新住民配偶入籍之人權保障機制
◆柯雨瑞、蔡政杰◆
前言
第一節　平等權之涵義
第二節　從平等權探討大陸與外籍配偶在臺入籍權益之衡平性
第三節　結語
參考資料

CHAPTER 7　國家發展與婚姻移民：由優勢觀點看見人口結構的改變
◆林盈君◆
前言
第一節　婚姻移民政策的轉變
第二節　優勢觀點的移民政策
第三節　結語
參考資料

CHAPTER 8　兩岸人流管理與國家發展
◆王智盛◆
前言
第一節　兩岸人員往來的發展
第二節　分析方法：管制理論與國土安全
第三節　管制分析：現階段大陸地區人民來臺的管理機制
第四節　政策建議
第五節　結語
參考資料

§ 全球人口移動概述 §

從非傳統安全理論來探討，安全研究是國際關係學科的重要領域，在國際關係理論中，「安全」與「權力」是一對非常靠近的概念。國際關係學者對權力作了大量研究，卻很少像研究權力那樣研究安全概念。學術界通常以冷戰結束作為一個重要標誌來分析非傳統安全產生和發展，強調東西方對抗的瓦解促成安全研究從傳統安全朝向所謂之「非傳統安全」的轉化。而所謂傳統安全之概念即是以往以國家之整體安全、政治之穩定或者社會之安定為主要之考量，而非傳統安全則有別於傳統安全之概念，尤其是美國2001年遭受恐怖攻擊之後，安全之考量由國家之安全與社會之穩定延伸至經濟、科技、文化、資通、自然環境、社會整體環境等各類安全維護與各種基礎設施（infrastructure）之防護之上。

從二十世紀90年代以來的非傳統安全用語中，沒有什麼概念比「人的安全」更有綜合性、道德說服力和國際影響力。聯合國提出了「人的安全」的七個主要內容：經濟安全、食物安全、衛生安全、環境安全、個人安全、社會安全以及政治安全。特別是911事件以來，非法移民作為一種非傳統安全因素對國際社會產生的強大衝擊而日益受到國際社會的重視。

根據聯合國之經濟與社會部門之人口統計署的移民人口資料（United Nations Department of Economic and Social Affairs, Population Division, International Migration），全球各地將近有兩億多的移民人口；所謂移民人口係指在母國以外國家居住超過一年以上者。該報告指出，全球移民人口總數占全球人口百分之三，相當於全球第五大國巴西人口數，而且正快速增加。全球移民人口從1970年約82,000,000人，1970年的154,161,984人，2000年增為174,515,733人，2010年增為220,729,300至2013年更增為231,522,215人；報告更指出，移民人口中近半為女性，在獨立移民人口中比例逐漸增加。報告指出，估計每年非法移民人口介於兩百五十萬至四百萬間。另根據美國研究中心Pew Hispanic Center的估計，2000年到2004年間，每年來到美國的合法移民人數平均大約在60萬，而非法移民卻高達70萬。

國際移民組織（International Organization for Migration,IOM）亦曾表示，2050年全球移民總數將高達4億500萬人。該組織更進一步指出，移民人口增加的關鍵，在於開發中國家勞動人口明顯成長，而已開發國家人口則逐漸老化。當今美國仍然是全球移民之首選，2010年湧入4千2百80萬移民人口至美國，約占全球移民人口的20%。但隨著近年來世界之景氣衰退，逐漸改變各國之移民政策與處理移民之態度。例如：於國內經濟之蕭條時期，公眾輿論和部份當權者歸咎「移民」使失業率上揚。《亞利桑那共和報》就曾報導美國是世界上外來移民最多的國家，當經濟持續下滑之際，政府遂採取較嚴格之邊境管制和更多的驅逐措施。根據聯合國的數字顯示，2010年世界上有兩億一千四百萬移民，比10年前增加了6前千4百萬的移民人口，占世界人口總數的3.1%。又根據2008年歐盟執行委員會（European Commission）研究結果顯示，歐盟國家有2百至4百萬的非法移民。[注釋1]

在全球化（globalization）的過程中，人口移動本是自然的現象，人口移動包括「移民」、「國內移民」、「國際移民」、「非法移民」等類型，其中「非法移民」指的是沒有合法證件、或未經由必要之授權，而進入他國之人民。若「非法移民」的過程是透過第三者之協助而完成，就涉及了非法交易或販運（trafficked）與偷渡（smuggled）。非法交易或販運是一個較複雜之概念，不僅要考慮移民進入國家之方式、也要考慮其工作條件及是否移民者同意非法進入；其主要目的不僅是從一個國家到另一個國家之非法移民，也是在經常侵害其人權情況下剝削其勞力。非法交易或販運是一種非自願性的，很可能是誘拐、綁架、強制性勞動、監禁及其他人權侵害的結果；而無證明文件之移民（undocumented migration）或者偷渡一般多屬志願性，雖然是非法的進入他國，但其目的則在自由選擇其工作及定居。由於外國人走私或偷渡（alien-smuggling）集團之運作及腐敗的政府官員受賄而使非法移民情形加劇。此外發展中國家之暴力衝突，經濟危機與自然災害亦會造成大量移民。

非法移民漸趨嚴重的主因是人口的非法交易，每年約有一百萬至四百萬之人口，藉此移民到西歐、北美與澳洲等較富裕的國家。其中根據美國國會前述的資料，進入美國境內者就達每年70萬人之譜。易言之，貧窮與不平等則是導致人口販運的主要因素。

在龐大的被販運人口中，有相當部分係從事與性剝削有關的工作，包括賣淫、色情表演及其他性服務等。這似乎是很自然的一種「發展」，因富裕國家的人民，尤其男性似乎永遠無法滿足於其合法或非法性產業（sex industry）所提供之需求。在有利可圖的情況下，各國犯罪集團開始相互合作，將婦女大量地由貧窮國家運往相對富裕國家。國際人口販運問題，於焉惡化。[注釋2]

故而，偷渡已然成為是全球運動，在發展中國家的很多地區，季節性、循環性、臨時性以及永久性人口流動，已經成為人民生活不可分割的一部分。對於收入狀況不斷惡化的很多人來說，移徙將為自己和家人帶來更好的生活甚至是生存的希望。人口販運亦已成為全球性的商業犯罪問題，沒有一個國家可以避免人口販運問題，它帶給組織型的犯罪集團龐大的非法利潤。據美國國務院估計，每年約有18,000至20,000名婦女、兒童及數千名男性被人口販運，60至80萬人被跨越國境販賣。聯合國兒童基金會估計全球每年有200萬人被人口販運，有2,700萬人被奴役，至少有6,000萬名兒童被以嚴重形式之童工剝削，全球人口販運的不法所得更超過70億美元。又根據聯合國毒品犯罪防制署（United Nations Office on Drugs and Crime,UNODC）2007年報告指出，世界幾乎沒有一個國家不遭受人口販賣的影響；全球人口販賣來源國計有127國，中繼國98個，目的國高達137國。[注釋3]至於美國國務院2015年人口販運報告，販賣人口最惡劣被評等為第三級（Tier 3）的23國，分別為阿爾及利亞（Algeria）、白俄羅斯（Belarus）、貝里斯（Belize）、布隆迪（Burundi）、中非共和國（Central African Republic）、葛摩（Comoros）、赤道幾內亞（Equatorial Guinea）、厄立特里亞（Eritrea）、甘比亞（The Gambia）、幾內亞比索（Guinea-Bissau）、伊朗（Iran）、北韓（Korea, North）、科威特（Kuwait）、利比亞（Libya）、馬紹爾群島（Marshall Islands）、毛利塔尼亞（Mauritania）、俄國（Russia）、南蘇丹（South Sudan）、敘利亞（Syria）、泰國（Thailand）、葉門（Yemen）、委內瑞拉（Venezuela）以及辛巴威（Zimbabwe）等國。[注釋4]

國際警察主管會議2004年溫哥華年度會議討論人口販運的相關議題（Criminal Exploitation of Women and Children），其三天會議的總結報告稱，婦女與兒童被人口販運之原因甚多唯貧窮、失業、文化傳統的默許、天然災難造成生活困窘、政府的縱容與官員的貪汙、缺乏打擊犯罪的資源、對弱勢團體的歧視、政府不重視此類社會問題、政府機關間缺乏溝通或協調合作以解決此類問題、法規的訂定無法有效又及時的規範此問題等等，均為促成人口販運如此猖獗的原因。而解決的策略可分為長期與短期的措施。短期的策略可包含提供被害者立即的協助與保護措施，長期的策略可包含新的立法規範此類犯罪、訂定國際合作協定防制人口販運、促進各國與各機關間的合作管道並建立合作平臺、於特定國家創設計畫或專案以徹底根除經濟、社會或文化、傳統等促成人口販運的根本因素。至於人口販運形成之原因及其防處之道則根據國際警察主管會議（International Police Executive Symposium, IPES）之2004年之年會研討之結論則可如下所述，甚值得參酌。在人口販運形成原因有下列因素：1.該地區之貧窮與失業等經濟之困境，造成人口販運市場之猖獗；2.該區域傳統之文化影響對人口販運問題認知的偏誤，以為其亦為謀生的方式之一；3.戰爭、饑荒、水災等天災人禍造成生活上之困難；4.政府不太重視人口販運的問題及其防治策略；5.政府或執法人員的縱容或貪瀆從中得到不法利益；6.沒有足夠的資源來打擊人口販運之組織；7.被害者的不了解並接受不法的販運人口且對未來充滿憧憬與幻想；8.對少數民族與低社經地位人民的不當歧視與對待；9.各國政府以及執法機構之政策，將其列入較低的優先問題，對被害者亦給予較不足之資源或協助；10.政府、執法機構、以及社政福利機構較缺乏對此問題的溝通與合作機制與平臺，以及共同的對被害者給予協助；11.詭譎狡黠的人口販運犯罪組織與網絡並運用科技來迴避偵查；12.立法無法有效的制定新的防治人口販運之法規，因此在訴追其犯罪時相對的較無效；13.因為被害者對於執法人員與刑事司法系統的懼怕與不信任、懼怕被報復，以及在訴訟時巨大的經濟負擔。

其對於防處人口販運之道，則有下列之結論與建議：1.人口販運之防治，可以被歸納成國內與國際或全球的防治策略兩大類；2.其策略又可分為短期的立即的關懷被害者之方法，例如：提供必要的資源或司法協助；以及長期的策略，例如：訂定新的防治法規、建立國際或跨機關間的簽定協議或合作之計畫、對於特殊之國家或地區，提供針對根本的人口販運之肇因，如貧窮或傳統文化再造等，各類防治之計畫或資助。[注釋5]然而，亞洲開發銀行亦曾經分析報導，外勞有助改善亞洲貧窮狀況。亞洲五千四百萬外勞有助改善廣泛的貧窮狀況，亞洲政府應簡化外勞移動與工作的程序。位於馬尼拉的亞洲開發銀行在年度展望報告中說，亞洲外勞2007年匯款一千零八十一億美元到開發中地區，匯款額超過全球三分之一。報告說：「移民確實讓許多貧民收入增加，國際移民與匯款對亞洲國家降低貧窮有重要貢獻。」雖然有這些好處，但許多國家的規定仍限制重重，與商品流通規定相比也不自由許多。故其呼籲區域政府需要加強合作，更進一步地開啟勞動市場，促進有秩序與有管理的勞工流動，縮小外勞的匯款支出。而移民也有助人口高成長與經濟疲弱不振的國家降低失業壓力。其中香港、臺灣、南韓與新加坡等地由於人口與結構改變，已成為亞洲外勞的重要目的國，而這些外勞主要來自東南亞。[注釋6]

又根據德國之聲的報導，那些在富裕國家生活的移民寄往國內的匯款被稱做無聲的發展援助。這些移民的匯款往往可以幫助他們的家庭擺脫困境，過上相對富裕的生活。雖然每個移民的匯款數額比較小，但正是這涓涓細流最後匯成了大江大河。據八國集團（G8）工作組的調查報告，全球這些匯款的總量遠遠超過了官方的發展援助資金數額。北海道八國峰會指派世界銀行副總裁克萊恩（Michael Klein）領導一個國際工作組，專門調查移民的匯款問題，並提出具體改善建議。世界銀行根據已有的資料估計，2008年移民往國內匯款的總額將達3000億美元。這是全球發展援助資金的三倍。據世界銀行提供的資料，移民的匯款數額自2000年以來增長了兩倍。但目前的金融危機使匯款的增長率有所減緩。克萊恩說：「儘管移民的匯款總額沒有減少，但增長速度不再像以往那麼快了。最近幾年的增長率一直保持在15－20%左右。」[注釋7]

而先進民主國家則亦重新考慮移民問題；德國公布的一份高層報告建議，該國移民領域的政策應得到徹底的重新考慮，以結束其經濟停滯狀況。設在柏林的移民委員會所作的這份報告呼籲，移民領域的政策應得到徹底的重新考慮。報告說，除非德國接受更多其他國家的移民，否則牠的未來前景將是技術人員極其短缺及人口急劇下降。德國、日本、意大利和其他一些發達國家的絕對人口數量預計將急劇下降。另一個壓力是技術人員短缺。儘管目前全球經濟發展減緩，許多發達國家的經濟還是因缺少電腦技術人員、醫生、工程師和其他關鍵崗位人員而受到阻礙。在這樣的背景下，一些國家政府開始重新考慮對待移民的態度。它們都想要從其它國家吸引最好和最聰明的人才。例如：美國放鬆了對入境簽證的限制，這使50萬名有電腦技能的移民於近幾年中在美國找到了工作。他們之中的許多人來自印度，印度的電腦專業畢業生比其他任何國家都多。英國政府也在考慮如何放鬆其極為嚴格的入境要求，以使更多有技能的人才定居。

────注釋────
[1]Pchome個人新聞台，2011年1月21日之報導，全球移民2050年將破4億，搜尋日期：2016年1月1日。
[2]高玉泉、謝立功（2004），我國人口販運與保護受害者法令國內法制化問題之研究，內政部警政署刑事警察局委託研究報告。
[3]UNODC(2007), “UNODC launches Global Initiative to Fight Human Trafficking” , retrived Jan. 1, 2016.
[4]US Department of State, Trafficking in Persons Report 2015, Tier Placements, retrived Jan.1, 2016.
[5]International Police Executive Symposium, 2004 Canada Annual Meeting Summary, Criminal Exploitation of Women and Children, Vancouver, retrived Jan.1, 2016.
[6]陳明傳（2014），移民與社區警政之研究。又見Yahoo奇摩部落格之資訊鐘，外勞有助改善亞洲貧窮狀況之報導。
[7]DW在線報導（2008），三千億移民匯款：靜靜的發展援助，搜尋日期：2016年1月1日。