文官說法：臺灣地方制度講古

公務員堅守原則、靈活運用的絕佳典範

書中十三個故事告訴你
法律運用原來這麼靈活
公務生活可以這麼有趣
地方自治能夠這麼生動

依法行政是公務員的基本信條，國家施政的客觀基礎，也曾是所有法制工作者最引以為傲的守則。但由於某些主、客觀因素的拘束，法治形同墮入漫漫長夜。作者特將從事公務三十年實際參與法制建構的經驗，一點一滴刻繪下來，期望能從法治原型的重塑過程，重振法制工作的榮光，讓法治恢復引領國家穩定發展的功能；並藉著故事分享，重燃公務人員的熱情，喚起行政體系的尊榮感覺，復啟社會對文官專業的肯定。

作者簡介：

劉文仕

現 職
行政院法規會主任委員
學 歷
中國文化大學中山學術研究所法學博士
經 歷
內政部參事兼法規會執行秘書、內政部民政司司長、臺北縣政府法制室主任、立法院法制委員會科長、議事組科員、宜蘭縣政府科員、立法委員助理、國家考試典試委員、國家文官學院暨司法官學院講座、中央警察大學法律學研究所、警政學系兼任助理教授、東吳大學法律學系兼任副教授
著 作
《地方制度法釋義》（五南，2016）
《情色危機——性交易管理法制新解》（元照，2013）
《地方分權改革新趨勢》（晶典文化，2012）
《地方制度改造的憲政基礎與問題》（學林，2003）
《刑法類推與司法造法》（學林，2001）
《地方立法權——體系概念的再造與詮釋》（學林，2000）

公務生涯重要事蹟
1997―立法院模範公務人員並任晉見總統代表
1999―臺北縣縣政興革傑出績效獎並獲頒獎金18萬元
2001―內政部模範公務人員
2009―規劃、統籌協調、督導「振興經濟消費券」發放作業，績效厥偉，一次記兩大功
2011―主導內政部「因應釋字第666號解釋政策方向暨相關法制作業專案小組」幕僚作業，規劃性交易管理新制，一次記兩大功
2012―推行役政行政事務績效卓著，獲頒二等役政獎章
2014―推動內政法規業務貢獻卓著，獲頒一等內政專業獎章

他序：
「文采風流舞翰墨，仕途瀟灑上青雲」。這是一九九七年立法院國畫班集體創作、書法名家李仰秀先生揮毫，送給作者的長卷對聯，二十年來隨著職務異動，就一直懸掛在他的辦公室。
這對聯不僅充分反映了作者的書生特質，一方面也道盡了他順遂的仕途。二十八歲高考及格，始逾不惑之年，就一路從地方政府的委任課員、立法院議事組科員、法制委員會科長、臺北縣政府法制室主任，陞至內政部民政司簡任十二職等的司長。就如《新新聞周刊》等許多媒體說的，他的官運真的好得令人羨慕。
但是，如果認識作者為人處世的誠懇真摯、研究事理的深入專致與應對疑難的靈活多智，對他屢屢受到長官的慧眼拔擢，其實一點也不意外。
認識作者是在一九八五年七月間，但聽過「劉文仕」的名字與事跡，應該是更早一年。作者的夫人郭豫珍（現臺灣高等法院法官），一九八四年大學剛畢業到我律師事務所擔任助理，人長得美麗，氣質極佳又有智慧，許多當事人、富二代都要我幫忙介紹、牽線，她完全不為所動；作者時在金門服役，戒嚴時期，離島電話不通，只能兩地相思，以郭豫珍的條件，竟然沒發生「兵變」。這中間，很重要的關鍵，就是作者的用心與專致，幾乎每天一封情書，長達一年八個月，超過五百封的情書，把女朋友的心牢牢圈住。
提這往事，只是在表彰作者的個性：做什麼像什麼，而且都非常專心投入。
當年我發起創辦消費者文教基金會，一九八七年間籌擬民間版《消費者保護法》草案，還是立法院議事組科員的作者就是十二人小組的成員之一，出道不久的他，已展現非常高超的法制功力。我的臺南同鄉、前立法委員洪玉欽當時就曾斷言，劉文仕未來一定會擔任行政院法規會主任委員。洪委員沒看走眼，作者果然在二○一四年調陞這個簡任十四職等的法制界龍頭；一路「追蹤」「考核」作者發展的洪委員的特助吳百湖先生，還特別提了這段陳年往事。
前《台灣日報》記者戴光育曾這樣描述：「從劉文仕的身上，讓人明顯感受到公務人員罕見的專業自信、熱誠。這份自信是來自於他對法治的瞭解、堅持；而他的熱誠，是他那份關懷弱勢權益的心，不斷驅使他使然。」學法、從事法律工作的劉文仕，不像一般法律人性格硬梆梆的，思考方向非常寬廣、彈性，又勤習書畫，常一襲唐裝，擁有古代秀才般的溫文儒雅，《聯合報》記者林全洲、前《民眾日報》記者趙容萱等就給他一個「劉秀才」的封號。話雖如此，作者對任何事都全副精神投入，絕不打馬虎眼。尤其，如前《中時晚報》記者饒磐安說的：「對政府決策，他點子不少，而且總是主動從法律觀點為政策定位，深得首長倚賴。」
前臺北縣縣長蘇貞昌曾多次這樣說：「劉文仕很不簡單，能把冷衙門，炒成熱機關。」一點都不誇張，就如《新新聞周刊》所報導，他在臺北縣政府法制室主任的兩年期間，幾乎每天都有新聞上報，而且難得的是，幾乎都是正面報導。到了中央，在地方制度、中央與地方關係、殯葬改革、政治體制……各個所屬業務，也是新聞不斷。與其本質業務無直接關係的，例如消費券發放、性交易管理新制的建立，更是多次佔據媒體主要版面；尤其，大法官釋字六八九號憲法法庭有關「狗仔跟追條款」的精采辯論，連前總統馬英九都忍不住對劉文仕比出大拇指，誇說「表現非常傑出」。
有時我也很感興趣，在這麼廣泛的觸角下，劉主委到底扮演什麼角色？為什麼各級長官只要遇到什麼疑難雜症，就會把任務交給他？當兩岸猿聲啼不住，劉主委卻都能「輕輕鬆鬆」渡過萬重山，圓滿達成任務，究竟是怎麼辦到的？
當劉主委請我為本書作序，有機會先睹為快，這才領略到，表面上看起來輕輕鬆鬆，其實過程是驚濤駭浪。不過，令人佩服的是，不管事情再怎麼棘手，到他手上，還是能夠羽扇綸巾、談笑用兵。有時會覺得劉主委就像霹靂布袋戲的素還真一樣，「半神半聖亦半仙，全儒全道是全賢；腦中真書藏萬卷，掌握文武半邊天。」
我很高興，也很榮幸，能推薦這本書。我覺得這本書可以當成地方制度理論的生動闡述，也可以作為公務體系活生生的教材。尤其，作者以其親身經歷描繪與高層官員間互動的趣聞軼事，生動有趣、絲絲入扣，讀者可以如同身歷其境般飽嚐窺探「八卦」的快感，更可藉此認識政府決策與執行的流程，領略事務官的存在價值。
社會法學家龐德曾指出：「休戚相關、相互合作是法律中一種偉大的價值，而在立法機關的智者中，最令人尊敬的品德，就是互惠。」二十年前，劉主委出版了一本有關「地方立法權」的專書，為其寫序之初，我細細品察劉文仕推動地方法制改革，就有這樣的體會，他始終都堅持如此的信念，無疑地，這是他的理念能被廣為接受的主要原因之一。看完這本傳記式的「奇書」，我更確定，「彼此尊重的互惠」、「建設性的妥協」、「退步原來是向前」，是他之所以能完成任務的關鍵密碼。
這樣的智慧，放在「贏者全拿」的政治生態與心態，也許過度奢求、迂腐，但做為一介事務官，在行政中立的前提下，他仍能秉持這樣的處事精義，輔助政策的周延型塑與落實。他能先後榮膺立法院、內政部模範公務人員、獲頒臺北縣政府「制度興革傑出貢獻獎」，又多次得到公務界非常不易的「一次記兩大功」，憑什麼？這本書也許就提供了部分的答案。
 
國策顧問 李伸一
二○一七年九月一日
 

前言：
楔子：就是一股天真的傻勁
公餘之暇陸續出版了六本書，都離不開「法」與「制度」，從來沒想到「會」寫出本書這樣的題材，更確切地說，從來沒想到「能」寫出這種內容的書。也許就因個性使然吧，對人、對事始終抱持著一股天真的傻勁。因為天真，什麼事情都抱著單純、輕鬆的心理；因為傻勁，想到就做，總認為沒有完成不了的想法。」
 
一篙撩撥千尺浪
「心潮起伏，思緒萬千，分別數十年杳無音信，……憶當年往事如昨，歷歷在目。如今，遙隔天涯，不由一陣心酸！自你走後，兩位老人家思念之情，不堪言狀，經常夢中驚醒，母親為想念你哭乾了眼淚。也不能瞞你，父親兩年前癌症去世，享年八十二歲，他臨終時還哀嘆著說：﹃這一生是見不成你了﹄，思念起來無不令人悲慟！……漫長的數十年，人事滄桑，變化很大，親鄰想念你，諒必你也更想念家鄉及親人。就近族、近親來說，咱父親弟兄三個全都去世，舅家幾位舅父也都不在了。再說起咱姑家，就叫人更難受，姑母病故，剩下姑父和拾來的一個傻小孩相依為命，不幸，今年他這個傻小孩也害疾病死亡，就剩姑丈無依無靠，景況堪憐！人生朝露，算來咱們親族裡，唯獨母親高壽，今年已八十四歲，身體尚健。畢竟年事已高，再加心心在念於你，精神日漸頹廢，能耐幾許春秋？ 實在令人最感憂心……。」
（郭國楹先生一九八五年來自河南省西平縣權寨的家書）
 
一九八五年六月十八日從金門第二士官學校退伍，適立法院從同年七月一日起，開始編列預算補助每位立委得聘公費助理一人（一萬五千元），即應僑選立委謝學賢之聘，擔任其特別助理，七月一日向立法院人事室取得天字第一號公費助理證。）
當時，立法委員尚未配置專屬研究室，問政較用心的委員，如吳延環、冷彭、張子揚、何適、汪漁洋、康寧祥、江鵬堅……等，就在圖書館（現康園餐廳二樓）各據一隅專用；我因經常往圖書館借書、研究，與圖書館管理人員任莉小姐熟識了，也得「通融」地以助理身分常駐圖書館的一張桌子。
哥倫比亞大學物理學博士、美式作風的謝學賢委員並不要求朝九晚五天天上班，只約定每星期二、五院會當天見面，提出當日議程所列討論事項的研議成果、發言要旨及專案質詢書面。休會期間，謝委員須回美國僑居地，我就放長假自由進行政策研究。開議前約半個月才再聚會，商討整會期的問政總方向及策略。
緣於一九八五年九月間，準岳丈郭國楹在「三通」禁令下，輾轉從美國親人與亞東關係協會朱定裕先生處，取得由老家河南省西平縣權寨兄長郭國勝寄交的家書，書中親情呼喚，字字血淚，聞之不勝鼻酸。想當初隨政府來臺的英姿少年，都已是髮鬢蒼白的老人，就木有時，卻歸路無期，聞其徹夜難寐、飲泣終宵，能不心酸？既有機會與聞國政，為私盡孝道，特將準岳丈往返家書拿給謝委員看，並建議接下來幾會期主攻開放老兵返鄉探親議題，未讅心犀相通，獲謝委員認同。當時，戒嚴尚未見鬆動，但我們已先嗅到時代演進的氣息，隨即著手擬定策略計畫，先於第一屆第七十六會期就大陸政策議題進行總質詢，點亮初光。
 
 
準備充足運自來
午夜夢迴，有時候也會反問自己，老天爺好像還蠻眷顧我的，這樣的運氣是怎麼來的？不過就是一封家書，會變成點燃老兵返鄉狂潮的火種；一篇報告，會變成啟動地方法制改革的引擎；一個發想，會變成災建雙方共同終結苦難的基礎。霸氣絕頂的縣長，願意虛心聽取依法行政的道理；縱橫地方的議壇領袖，能夠打開心結化干戈為玉帛；邊緣社會的「土公仔」、妓女，都能為著一個共同的願景坐下來談，一起努力。
什麼是運氣？有人說，所謂的運氣就是充足的準備碰上偶然的機運。其實，準備才是最具挑戰的地方；問題是我們並不知道未來會有什麼機運，要如何預作準備？答案在於改變心態。只要夠努力，就可以創造機會或開拓機會的可能性，不必坐等機會上門。
公務生涯一路走來，好像一切都能水到渠成，都那麼順理成章。是的，癥結就在一個「理」字，抱持著只要有「理」什麼都可做好的天真，不管是做人的基本道理，還是行政法上的合理，或人同此心心同此理，所謂「有理行遍天下」，我天真地堅信，出於至誠，互惠互諒，每個人都可嘗試著跟他講理。而只要是為著一個「理」字，就什麼都不排斥的傻勁，放手去做就對了。成之，我幸；不成，也只不過是唐吉軻德的愚勇，何必戚戚。
三十餘年公務生涯，接觸或直接處理的事務，何止萬千，其中與地方自治有關的又不知凡幾。因撤銷臺北市長馬英九的里長延任案，被馬家軍揚言封殺的「頭號戰犯」，為什麼行政院長江宜樺仍會不次拔擢？
中央修一個規定，讓地方可以用代金取代綠地，山坡地濫墾濫伐者可以繳錢換公安，並衍生出一個只重觀光不重人命的輔導計畫。為什麼內政部部長廖了以會三槓行政院？劉兆玄院長為何三退交通部簽呈？又為什麼在莫拉克颱風摧枯拉朽之後，廖部長會無奈仰天三嘆？
當一部《看見臺灣》影片，一夕之間小瑞士「清境農場」變成眾人必去之而後快的危城，內政部長李鴻源「違規未必危險，合法未必安全」的分類處理思維如何形成？策略內涵為何？給了南投縣政府什麼樣的啟發？公民團體提大埔農地徵收行政訴訟案，中央政府被判敗訴，上自副總統、下至內政部次長、地政司長，都摩拳擦掌力主上訴到底，何以內政部長李鴻源於看過一份分析報告後，獨排眾議放棄上訴？行政院長江宜樺又因何也跟著呼應？副總統吳敦義如何被說服放棄上訴？
臺東縣長吳俊立任用「配偶」鄺麗貞為副縣長，遭內政部撤銷，吳俊立提行政訴訟，於行政訴訟準備庭結束後，因聽到一句善意「規勸」，未幾即撤回訴訟，吳縣長究竟聽到了什麼？
林林總總，還有更多更多親身經歷的個案，都涉及地方制度法的詮釋與運作，也伴隨著我在公務體系的成長與發展。其實都蠻有趣而隱含深刻的法制內涵，一直考慮著、掙扎著，要不要寫下來？
不要寫，因為這只是自己的觀察、認知，事件相關的人物怎麼想？怎麼界定事件的意義？寫出來，會不會太片面、太主觀？
布克哈特（Jacob Burckhardt）所著《義大利文藝復興時期的文化》（The Civilisation of the Renainssance in Italy）一書，對我有很大的啟示，鼓舞著我應該要把這些事件背後的故事寫出來。該書主要是描述，在經過中古世紀千年黑暗時期之後，義大利傑出的藝術家，如何復興了希臘所流傳下來的繪畫、雕塑、建築的光榮成就，創造了文藝復興的璀璨文化。
依法行政本是公務員的基本信條，國家施政的客觀基礎，也曾是所有法制工作者最引以為豪的作業守則。但由於某些主、客觀政治環境的拘束，法治形同墜入神權至上的夜夢。我既有幸尸位法制的最高殿堂，在老人痴呆症隨時可能造訪、記憶還未流失的當下，有責任整理手札，將過往經驗，一點一滴刻繪下來，透過一個一個個案，希望有朝一日，後來者回頭省視，還能感受到法治的絲絲生趣與興味。
畢卡索說：「裝了框，畫就死了。」這些故事，也許不要急著加框，可以繼續塗抹彩繪；也許可以這時就把它加框，掛在牆上膜拜，或放進博物館典藏。但無論如何，還是希望幾年而後，或有如文藝復興藝術三傑者，能從法治原型的重塑過程，再次振興法制工作的榮光，讓法治重新放回規整國家穩定發展的適當位置。就如陳定南縣長，將法制股辦公室直接設在縣長室旁，以便隨時諮詢、請教；蘇貞昌縣長將法制室的順位，提列於幕僚單位之首，尊重有加。
本書所述不過是個人三十年滾滾宦海中的偶然驚奇，也許有點浪漫，但絕對寫實。相信許多的公務界同儕也都有比這更為豐富而精彩的體驗與故事，在當前極度貶抑官僚價值的社會氛圍中，如果能藉著點點滴滴的分享與共勉，重新點燃公務人員的熱情、喚起行政體系的尊榮感覺，重啟社會對事務專業的肯定，則是不敢奢望的另一層次的卑微期待。

目錄：
推薦序 李伸一
 
楔子：就是一股天真的傻勁
電火球仔惹毛——地方法制改革
小鄧變矮鄧——權限劃分
墓仔埔也敢去——禁止再授權
小龍女搶親——組織自主權
偷懶的母豬——財政自主權
消失的十公尺——自主立法權
性不性由你——自治事項
3600的小確幸——委辦事項
命根子被掐——依法行政
兩個女人的故事——地方治理
一首兒歌的代價——準直轄市
禁忌——村里民大會
也唱龍千玉的用心——自治監督原則
 
附錄：九二一「博士的家」法律扶助筆記