臺灣的民主生機：治理能力、政策網絡與社區參與

趙永茂

國立臺灣大學政治學系名譽教授，國立臺灣大學政治學研究所博士。曾任國立臺灣大學政治學系教授、公共事務研究所教授、中國大陸研究中心主任、社會科學院院長、總務長、行政副校長、公共政策與法律研究中心主任、國立暨南國際大學公共行政學系教授兼總務長，並曾於國外知名大學擔任訪問學者，如東京大學法政學科訪問教授、萊頓大學國際亞洲研究院（IIAS）臺灣講座教授、香港中文大學社會科學院客座教授、南開大學周恩來政府管理學院客座教授、杜賓根大學歐洲當代臺灣研究中心（ERCCT）訪問學者、南卡羅萊納大學亞洲研究中心訪問教授等。研究領域為地方政府與自治、府際關係、地方治理、地方發展與都市治理、臺灣政治發展及中國地方與區域發展。

韓保中

國立中央大學通識教育中心副教授，國立臺灣大學政治學研究所博士。研究興趣為政治理論、公共行政。

總序

趙永茂（臺灣大學政治學系名譽教授）

近代民主國家，隨著政經社會與教育的快速發展，在跨國企業、大都會社會與網絡社會的形成與發展過程中，原有國家與地方的統治家族、政商結構與政黨代議體制及權力過度膨脹，引起普遍的質疑與挑戰，同時促使大都會多元社會關係的網絡加速連結，原有大政府與小社會的關係結構面臨重整，都會企業主義、新自由主義、多元治理社會與社區主義等同時蓬勃發展。各社會專業團體、青年與利害關係代表對代議政體、政黨政治的批判，以及對公共政策參與的要求與日俱增，形成社會代議及公民治理運動。由於各類專業公民社會的快速發展，原來代議政治的代議機制，已面臨大社會專業與改革環境的壓力，政策過程需要更加開放、透明（transparency）、課責（accountability）與監督，也就是說，在政治、行政與立法代議的過程中，需要公民專業社會新的參與、監督機制的設計，引進社會代議與新的地方治理機能的輔助。

這些新的政經社會結構的轉變，迫使中央與地方有限權力與能力的政府，必須連結大小公眾社會的能力與資源，使得原有民主代議政府與轉型中的多元、專業民主社會，形塑更多的合體機制，共同解決公共議題。1980年代之後，世界各國均普遍致力發展治理型政府與政治，其目標在建構政府與人民（社會）雙元權力協力合作的治理系統。中央及各級地方政府，應與多元市民社會協商與協力合作，共同解決各類型公共議題，其目的在鼓勵及信任市民專業社會，以及激勵市民社會對社會及公共事務的責任感，進而培育人民及社會的公共意識，提升人民及社會對國家及政府的信任與合作，建構市民城市，增進地方與城鄉發展的反思與前瞻。

國際間地方治理發展環境，在全球化的衝擊之下，世界性、區位性的流動競爭加劇；新型態的政策議題不斷增生；都會政府與城鄉地區，均面臨永續發展的規畫問題；新公共管理、新公共服務的挑戰；公共正義議題的創新設計與發展問題；公共參與、社會動員與開放政治（open politics）型態與運作的衝擊；中央與地方雙層政府的分工與協力關係的重構。換言之，如何從傳統的地方政府，轉型成現代的地方治理型政府與社會，均有待形塑新的地方治理環境與結構網絡。由於無邊界化跨域整合機能的興起，除了發展更成熟的自治分工與授權，也應同時重視中央與地方政府、區域內地方政府的垂直與水平協力治理，發展強固的夥伴關係，共同建立各地區城鄉的夥伴與永續治理架構。

如上所述，世界各國均普遍致力發展治理型地方政府與政治，其目標在建構政府與人民（社會）雙元權力協力合作的治理系統，促成更多地方企業、專業社會及政策利害關係者的資源、能力與行動的投入，共同協助已經出現公共匱乏與公共貧窮中的地方政府，包括公共決策過程中專業知識的匱乏、公共財政的窮困、公共組織與管理能力的衰敗、公共服務知識與能力的貧弱等，以便結合地方社會組織、企業及民眾的熱忱、專業、管理能力、服務能力與監督網絡，共同形塑地方的願景、在地價值、責任與行動，協助地方政府在資源與人力匱乏及有限性之下，共同合夥增進地方的發展。

為促進臺灣地方政府與政治的改造與轉型，使能與世界地方治理的發展同軌，有賴學術界相關研究先進與研究群，共同合作研究、協力出版。為此，特別於臺大出版中心設立了地方與區域治理叢書，出版有關地方自治權及分權的發展、府際與跨域治理發展、臺灣及東亞地方治理的個案與比較、地方治理理論與新發展趨勢，以及各種地方治理議題與發展等系統研究專書與多人合著主題性專書。希望藉由這些議題的研究與出版，有助於推廣臺灣地方治理的研究，增進國內外有關地方治理研究的合作，促進臺灣地方政治與政府的轉型，提升臺灣地方治理的發展。

總序／趙永茂
導論／趙永茂、韓保中

I社區參與及社區治理能力
臺灣安全社區的治理研究：內湖與東勢兩案例／楊佳穎
區級社區治理中跨部門夥伴關係之研究：以臺北市北投區社福醫療照護推動為例／曾瑞佳、趙永茂
社區發展協會推動社區公民參與之研究：以臺北市新鄰江社區為例／王威迪

II 文化與教育治理網絡
地方文化產業協力治理之分析：以三峽藍染文化產業為例／陳育正
地方文化節慶的網絡治理模式：以貢寮國際海洋音樂祭為例／林怡君
寺廟治理網絡的變遷：以臺北市大龍峒保安宮為例／謝清全
地方政府教育政策的跨域治理：以北北基一綱一本為例／陳無邪

III 政府與非營利組織的治理關係
政府與非營利組織之互動關係：以臺北市社會福利服務為例／彭均媛、趙永茂
非營利組織策略聯盟網絡治理結構分析：以「臺灣公益團體自律聯盟」為例／孫珮瑜、趙永茂

IV 臺灣六都治理與英國體育治理
提升我國直轄市治理能力之策略：以臺灣當前六都治理困局因應為例／趙永茂、王皓平
邁向體育強權：英國體育改革與治理經驗／韓保中

邁向體育強權：英國體育改革與治理經驗（摘錄）

韓保中（中央大學通識教育中心副教授）

壹、前言

近年來，我國體育發展面臨嚴峻挑戰，奧運賽事成績於1992-2008年間，排名從四十九、六十一、五十八、三十一到七十九。2008年成績可說是歷屆最差，連被視為國球的棒球，在奧運及世界棒球經典賽中，臺灣隊兵敗中國隊兩次，被視為國恥。在政府相關首長大聲疾呼下，興起一片拯救棒球熱，並希望這股熱潮能拉抬國內低迷的體育氣氛。但社會出現許多不同聲音，質疑信誓旦旦的諸多措施，是否只是三分鐘熱度？會否又是頭痛醫頭、腳痛醫腳？所謂「見微知著」，幾個單項運動成績的下滑，代表整體環境出現問題。對此，政府所要思考的不是針對幾個單項運動提出方案，而是，我們需要什麼樣的國家體育政策。

一國體育發展的方式與成果，是該國國力與精神的象徵。每個國家依據國情、國力、人口結構、經濟水準、運動風尚等，訂立體育方針與運作策略。當運作多年且成效卓著，便成為該國體育治理的風格，並為他國所仿效。如美國作為世界體育霸權，令人印象深刻的是世界金牌及紀錄締造者、蓬勃且多樣的職業運動、風靡全球的運動行銷，但這些優越成績背後的推動者，不是聯邦政府而是民間體育團體；中國大陸以極權統治，故以國家力量為後盾，長期計畫培養選手，力求國際賽佳績，以體育成就彰顯國家榮耀；又如北歐芬蘭，雖在夏季賽事中鮮少有絕頂的成績，但該國將體育視為社會政策，讓人民普遍習於運動，提升全體國人身心強健度。

獨踞歐洲一隅的英國，為叱吒二個世紀的日不落國，曾締造宏偉的運動版圖，但二戰後王國崩解，體育版圖不敵美國與蘇聯，僅能在四年一次的大英國協運動會中重溫榮景。幾經政黨輪替與政策更迭，1996年亞特蘭大奧運中，英國首次得牌數在三十名外（第三十六名），這讓英國人大為吃驚，痛批保守黨時期的體育政策。體育成績下滑實深受政府政策影響，1980年代英國保守黨執政，為遏止當時政府規模擴張及高額財政赤字，柴契爾夫人（Margaret Thatcher，1979-1990 任英首相）奉行小政府及市場化原則，縮小政府規模與事務範圍，其作法統稱為「強制競標」（compulsory competitive tendering, CCT）。運用在體育事務上的作法，包括刪減地方政府體育預算、政府體育機關公司化或法人化，促進政府與民間體育單位間的競爭關係，這些作法影響英國體育發展甚鉅。保守黨執政後期，首相梅傑（Sir John Major，1990-1997任英首相）認知到強制競標的影響，約自1992年開始投入經費在競賽型活動中，希望拉抬英國在國際賽的成績。「七年之病，求三年之艾」，政府與民間團體已各行其是多年，短期措施難以立即改善問題，1996年奧運成績下滑的結果實無法避免。

1997年工黨重掌政權，結束保守黨自柴契爾夫人起的十八年執政，由布萊爾（Tony Blair）擔任首相（1997-2007）。布萊爾上臺後，繼承梅傑政府的改革道路，修改強制競標路線，採行權力下放（devolution）、社區治理（community governance）、全觀型治理（holistic governance）、夥伴關係（partnership）等策略，以改善政府與民間競爭及疏離的關係，共創體育發展的「全贏」局面。此些策略途徑被稱為「新治理」（new governance），工黨政府將其運用在體育事務上，確實為英國帶來新的氣象，如英國政府與體育團體共同合作，努力爭取舉辦國際賽的機會，贏得2012年（倫敦）奧運的主辦權；英國政府整合體育與社會服務、社區再造、健康管理、族群融合、青少年輔導及老人保健，力求體育與社會、在地生活緊密結合；英國體育委員會（UK Sports Council）善用預算及彩券收入，資助國際賽事、單項協會發展、學術機構研究，更教導人民申請補助之程序，以推動運動風氣；在國際賽事競逐上，一改國際賽中不利之局面，2000及2004年奧運重回排名十名之列，2008年奧運得牌數勇奪第四，2012年奧運排名第三（次於美國及中國大陸）。

任何政策背後都有一套指導與推動的原則和理念，所謂「知其然，知其所以然」。國內較少探討英國體育政策轉變的方向，本文用「藍圖」說明體育改革的緣起與發展概況，作為近二十年（約1992-2012年）英國體育治理持續研究的序曲，並分為學理與實務兩方面探討。學理討論方面，包括從保守黨到工黨體育政策改革的方向與重點、英國體育哲學的闡釋；實務方面，探索英國體育治理藍圖，包括組織變革、部門關係、責任劃分、發展費用、大眾參與及國際成就，並介紹舉辦倫敦奧運與帕運（Paralympic Games，帕拉林匹克運動會，即身障者奧運）的相關措施，以及現今英國體育發展走向。我國2013年將體委會併入教育部成為體育署，讓體育事務回歸教育體系，今值我國體育發展轉型之際，英國經驗雖無法直接套用，但藉由了解英國體育治理經驗並提出建議，期能對臺灣的體育治理有所啟發，以供日後我國體育發展之參考。

貳、近二十年英國體育改革方向與重點

保守黨柴契爾政府對於強制競標的執著，對英國體育發展有不小的殺傷力，後繼者梅傑上任後雖著手改善，但仍影響國民運動習慣與體適能發展，並造成1996年奧運賽事成績的滑落。英國體育革新從梅傑政府開始，許多措施為後來工黨政府所繼承，工黨政府更依據其執政理念，提出更多的改革方向。本節將說明保守黨梅傑政府體育改革重點，以及工黨的發展方向，除了指出兩黨政府在政府組織、法規與發展方向的差異外，更強化列舉工黨政府在重要法令、政策與訊息的內容，以作為後文中闡述英國體育治理藍圖的依據。

一、梅傑政府體育發展重點

柴契爾政府長於政府效益的計算，對體育採取整體及平衡性作法並無太多的作為，地方政府預算被刪減，直接損及地方體育發展，間接影響國際賽事的成績。此外，體育官方單位被迫轉型，並與民間體育組織爭食體育大餅，體育機構頓失長期規畫與發展的基石，讓英國體育發展進入寒冬期。柴契爾的繼任者梅傑愛好板球運動，這也擴及他對體育的重視。梅傑政府深知問題的嚴重性，希望能改善惡化的體育環境，除了通過《全國彩券法》（National Lottery Act 1993）為體育發展增添經費外，更確立體育發展的重點，包括政府組織的調整、彩券法、頒訂體育發展補助辦法、擴大全民參與體育及爭取國際賽事錦標。

組織調整方面，梅傑政府1992年勝選後，將過去的「藝術與圖書辦公室」（Office of Arts and Libraries, 1964-1992）改為「國家遺產事務部」（Department of National Heritage, DNH, 1992-1997）。為解決公共事務缺乏協調，導致管理碎裂化與無效率化問題，梅傑政府便將藝術、博物館、圖書館、電影、廣告、體育、旅遊等事務，從過去散於環境部、貿易工業部、國土辦公室、教育與科學部、就業部，轉由「國家遺產事務部」進行統籌管理，其統籌範圍不限於中央層級，更包括中央與地方政府間事務，力求體育事務能有多方的開展。此外，為落實縮小政府規模與減少財政赤字，梅傑政府將政府體育管理機關，進行公司化及法人化，設立諸多「準自治非政府組織」（Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations, QUANGOs），用以規畫及管理體育發展，包括中央的英國體育委員會與地方的英格蘭體育委員會（English Sports Council）、蘇格蘭體育委員會（Scottish Sports Council）、威爾斯體育委員會（Sports Council for Wales）、北愛爾蘭體育委員會（Sports Council for Northern Ireland）（Chen & Ku, 2001: 63; NDAD, 2008）。

重要法令的頒訂尚包括《1988年地方政府法》（Local Government Act 1988）及1993年的《全國彩券法》。《1988年地方政府法》規範地方政府機關施行委外、民營化及競標的方式。1993年底，為求效率及服務品質，要求一定規模以上的體育休閒機關，必須採行強制競標，公務人員必須與私人機構競爭，贏得提供服務的機會。以效益考量的強制競標，雖有便宜的服務價格，卻未必有穩定與延續的服務品質，這對地方體育的推展實有負面影響（Chen & Ku, 2001: 64）。1993年的《全國彩券法》是將全英國彩券營收進行統整分配，作為強制競標及政府預算縮減後，諸機關及其活動的經費來源，其運用的項目與比例為藝術活動20%、體育活動20%、國家固有活動20%、慈善活動20%、迎接千禧年活動20%；體育經費的分配比例是英國體育委員會83.3%、蘇格蘭體育委員會8.9%、威爾斯體育委員會5%、北愛爾蘭體育委員會2.8%（OPSI,2008a）。而英國政府體育推動經費的大宗是地方政府預算，彩券營收補助雖不如地方政府編列之預算，卻遠超過國家傳統事務部的補助，對體育的推展實有幫助（Chen & Ku, 2001: 65-66）。

體育事務發展的重點有二，一是擴大全民參與，二是奪得國際賽事錦標。在擴大全民參與上，梅傑政府考量到城鄉差距、性別差異、經濟能力、種族差別、身心障礙、行為偏差者、社會邊緣人等因素，力求社會中所有人有意願與能力從事運動，藉以達到擴大參與的目標。在爭取國際賽事錦標上，梅傑政府運用標竿設定與專款補助之方式，強化英國隊在重大國際體育賽事中的實力。如1993年時便規畫2000年雪梨奧運奪標項目，並運用彩券營收款項進行補助；2000年以足球作為奪標重點項目，投入相當的人力與經費，亦有不錯的成績（Chen & Ku, 2001: 68-70）。英國人民1998年前後運動習慣的表現，雖不似北歐的芬蘭及瑞典，卻也超越義大利及西班牙，位居歐洲中間名次。在奧運得牌數的排名上，保守黨執政（1979-1997）期間排名不斷下滑，1996年滑至谷底，雖然梅傑政府努力改善國際獎牌數，卻得至2000年時才見成效。

二、工黨政府體育發展重點與政策倡導

柴契爾時期將強制競標落實在體育事務上，致使人民參與以及國際賽事奪標上受到影響。梅傑政府改善強制競標下發展體育的條件，確實也在卸任後拉抬英國國際賽事的成績。布萊爾政府吸納了梅傑政府許多良好措施，再配合工黨的執政理念，提出新的改革方向。在1999年工黨的政策白皮書《現代化政府》（Modernising Government）中，指出現代化政府將是前瞻性決策導向、回應公民需求的公共服務、具品質與效能的公共服務、科技與資訊導入政府服務、扶持社會弱勢與邊緣者、政府與民間的合作與夥伴關係等，體現新治理的價值（The Stationery Office, 1999）。在《1999年地方政府法》（Local Government Act 1999）中，更是將新治理的理念與價值加以融入，名為「最佳價值」（best value），讓經濟、效率、效能的公共服務，能滿足地方當局、社區與居民的需求（OPSI, 2008b）。《2000年地方政府法》（Local Government Act 2000），以推動經濟、社會與環境福祉（well-being）為目的，地方的社區為推行層次，體育屬於社會福祉的一環，體育與社區發展、社會服務及救助結合（OPSI, 2008c）。

1997年工黨重新執政時期，執政理念的轉變讓英國體育發展重點轉向，迥異於強制競標時期的作法，以下便列舉工黨執政前後，重要與具代表性的體育法令、政策與訊息內容，並將之分類。

（一）重要法令

1.《1997年皇家憲章》

《1997年皇家憲章》（Royal Charter in 1997）的規定確立，英國體育執行機關為法人團體（corporate body），名為「體育委員會」（Sports Council），與官方主管機關「英國文化、媒體與體育部」（Department of Culture, Media and Sport, DCMS）有所區隔，負責形塑、整合、推動與發展實際的體育事務。

2.《英國體育委員會財政方針》

《英國體育委員會財政方針》（UK Sport Exchequer Financial Direction）乃依據《1997年皇家憲章》第十四條規定、「英國文化、媒體與體育部」給予的方針、以及財政部的同意，訂立英國體育委員會的預算及會計制度，作為英國體育委員會推行體育，經費的法律來源。

3.《英國體育彩券政策方針》

《英國體育彩券政策方針》（UK Sport Lottery Policy Directions）依據1993年的《全國彩券法》規定，英國體育委員會有權運用法律規定比例的彩券盈餘，故訂立《英國體育彩券政策方針》規範運行之。

4.《英國體育委員會為全國性運動協會訂立善治指南》

《英國體育委員會為全國性運動協會訂立善治指南》（A UK Sport Good Governance Guide for National Governing Bodies）為2004年英國體育委員會，針對具官方權力卻是民間身分的全國性運動協會，提出類似「公司治理」（corporate governance）的善治指南，以提升內部組織管理與外部競爭能力。

5.《2005-2008年英國體育委員會基金協議》

《2005-2008年英國體育委員會基金協議》（UK Sport Funding Agreement 2005-2008）為因應2005-2008年間密集而重要的國際賽事，「英國文化、媒體與體育部」和英國體育委員會間，特別編列預算及訂定相互協議，確立彼此分工、經費使用、績效指標及監督審計制度等，用以有效提升英國選手在國際賽事的競爭力，希望能在2008夏季及特殊奧運（Special Olympics）中獲得前十名。而2008年奧運成績證明，此項協議及經費的運用，有超乎預期的成果。