國家的決斷：給台灣人看的二戰後國際關係史

一本為台灣人而寫的國際關係史，
凡欲瞭解台灣的命運與前途者不得不看。

★從日本投降、聯合國創建、韓戰、越戰、中國改革開放，到經濟全球化，美國、蘇聯兩大超強的爭霸決定了世界政治的格局，也決定了台灣與中華民國的命運。

一九五〇年四月十四日，在柏林封鎖、捷克二月政變等一連串國際危機之後，美國國家安全會議向總統杜魯門提交一份被列為絕對機密的「NSC-68號文件」，疾呼美國有道德責任捍衛自由社會的完整與活力，而「自由體制在任何地方的挫敗就是全面的挫敗」。連同四年前指出蘇聯與美國不可能和平共處的「長電報」，這兩份文件奠定了美國對蘇聯與共產勢力的圍堵政策，確立隨後近半個世紀自由與極權兩大陣營對抗的世界格局。

日本投降前的一週，蘇聯藉口對日宣戰入侵中國東北、扶植中共，將建立中華民國的國民黨驅至台灣。正當杜魯門即將放棄蔣介石政權之際，韓戰爆發。為了阻止共產勢力在亞洲的擴張，美國捨棄了民族自決的原則，在台灣支持一個反共卻獨裁的政權。台灣、中華民國，兩者的命運從此意外地緊緊綁在一起，在美、蘇、中三國的合縱連橫中時而被籠絡、時而被拋棄，在波濤洶湧的大國角力中，一方面堅定地求生存，卻也屢屢錯失改善國際地位的良機，不得不在《波茨坦宣言》、《舊金山和約》、《中日和約》與聯合國「第2758號決議」中尋求法律定位的蛛絲馬跡，仰賴美援復甦、依靠融入國際貿易體系興起，面對退出聯合國、中美斷交的風暴，在國家身分被否定的危機中藉由民主化與本土化來鞏固政權合法性；乘著經濟全球化的浪潮迎向世界，卻又陷入改革開放後的中國設下的「中國化」牢籠。我們國家的未來依然渺不可測。

★台北醫學大學連續三年「傳習教師」榮譽得主，堅持質疑權威、對抗盲從的「雜魚講堂」主講的張國城教授，從現實不帶幻想的角度，以條約、數據、權力為本，為中華民民國的歷史與台灣的未來把脈。

《國家的決斷》作者張國城教授是知名的國防外交與軍事戰略專家。深諳國際關係現實主義理論的他，主張「國家」的能力、意圖與決斷是一切國際政治的根本。在本書中，他詳細分析從二戰結束後，從日本投降、聯合國與北約的建立、自由與共產陣營的分裂對峙、核武問世、鐵幕降臨、韓戰、越戰，一直到蘇聯解體、美國獨霸、第三波民主化與經濟全球化席捲全球，在這當中國家的興衰起伏與權力的消長更迭。而最重要的是，對於國家地位不明、被排除於國際組織之外的台灣來說，我們的安全與福祉如何被發生在其他國家的戰場與外交會議中的事件所決定？這是這本書試圖解答的。

「以台灣的人口、經濟規模和所處位置，卻沒有辦法參與絕大多數的國際組織，且幾乎無法發展正常的國與國關係，被世界上九成以上的國家否認，這不是正常狀況。」但缺少國家身分對台灣究竟帶來哪些傷害？我們對國際現實如何才能有清明的認識？政治領導人能否在需要捍衛國家利益時做出勇敢且前瞻的決斷？長期以來由於台灣遠離國際社會、對國際事務陌生而冷漠，我們常飽受缺乏「國際觀」之譏。《國家的決斷》從台灣人的視角出發，以台灣的利益為主體，屢屢剖析台灣如何在險惡的國際社會中走到今天，不僅彌補台灣人走向世界時的知識貧乏，更是思考台灣未來前途時必備的參考。

張國城
國立臺灣大學政治系、會計系雙學位，美國芝加哥大學國際關係碩士、澳洲新南威爾斯大學社會科學與國際關係博士。就讀大學時即創辦「臺大蘇聯與東歐事務學會」並籌備「中國大陸事務學會」兩學術性社團。曾任民進黨中國事務部副主任、國防部副部長機要秘書；現為台北醫學大學通識教育中心教授。擅長國際關係理論、東亞區域政治、國家安全與軍事戰略、兩岸關係與中國研究。
任職於台北醫學大學期間，張國城老師對年輕一代的台灣學生有相當樂觀正面、不同於刻板印象的觀察。他相信在新式教育的訓練下，年輕一代的台灣學生的基礎知識與思辨能力都有大幅的成長，因此，為人師表更需兢兢業業、求新求變，以追上時代的變化以滿足學生對知識的渴望。在教學生涯的八年中，張老師曾榮獲多次傑出教學評鑑獎項，包括系級、院級與新進教師教學獎，並連續於106、107、108連續三年獲得北醫全校性的「傳習教師獎」。最近兩年，為了更瞭解大學生的求學經驗與成果，張老師更兩次重新參與大學指考。
在政治主張上，張老師相信缺乏被國際認可的國家身分對台灣的實質利益造成全面且巨大的傷害，因此其對於台灣主體性的堅持不是建立在情感與歷史認同上，而是以理性分析為基礎。多年來他亦不斷呼籲台灣人必須強化對中國勢力在台灣各方面統戰與滲透的危險。他提出的「台派十守則」近年來已成為具有本土意識的台灣青年在觀察、思考，與立身處世上自我鞭策的指導方針。「五龍治水」、「利出一孔」等概念也是觀察親中勢力對台灣的威脅時不可或缺的理論工具。
著有《兩岸關係概論》、《東亞海權論》、《台灣健檢書》，合著有《兩岸關係的機遇與挑戰》、《習近平大棋局：後極權轉型的極限》等書。負責主持的科技部經典譯注計畫包含當代國際關係學泰斗格雷厄姆・艾利森（Graham Allison）教授的經典《決策的本質：解釋古巴飛彈危機》（Essence of Decision），以及哈佛大學約瑟夫．奈伊（Joseph Nye）的《了解國際衝突：一項對歷史和理論的介紹》（Understanding Global Conflict and Cooperation）。

專文推薦：張登及（台大政治系教授）
聯合推薦：沈伯洋（台北大學犯罪學研究所助理教授、黨產會兼任委員）、汪浩（牛津大學國際關係學博士、《意外的國父》作者）、林濁水（前立法委員）、許杏宜（台北律師公會中國大陸事務委員會主委）、陳凝觀（《年代向錢看》主持人）、蔡依橙（醫師╱「陪你看國際新聞」創辦人）

推薦序以史識為本、為國家決斷╱張登及（臺灣大學政治學系教授）
自 序 一個台灣人的反思╱張國城
第一章 第二次世界大戰的結束
◎開羅宣言、波茨坦宣言與日本投降
◎美軍一度計畫占領台灣
◎日本與台灣脫離關係
◎「盟軍代管論」於理不通
◎台灣住民接受中華民國的統治
第二章 戰後日本、中國與台灣的三邊關係
◎日本在兩個中國之間的取捨
◎台灣與日本的經濟互動
◎周恩來「以商圍政」促成中日建交
◎《中日和約》有將台灣交給中華民國嗎？
◎條約的重要性
◎過去中國拉攏日本的手段，用在今天的台灣
◎美日經貿體系帶來台灣經濟蓬勃發展
第三章 美國對歐亞戰後重建的援助
◎不只給魚還給釣竿的馬歇爾計畫
◎美國對日本經濟體的改造
◎一年一億美元的對台援助
◎中華民國站穩腳跟的關鍵
第四章 日本的非軍事化與美日同盟
◎棄絕戰爭的《憲法》第九條
◎共產勢力的興起與自衛隊的建立
◎日本自衛隊有違反《憲法》嗎？
◎對自衛隊與日本政策常見的誤解
◎台灣不應奢望日軍的支援
第五章 聯合國與北約的建立
◎聯合國的創立
◎中華民國重返聯合國的努力
◎戰後歐洲問題與北約的建立
◎華沙公約組織的建立
◎國家身分不等於聯合國會員資格
◎北約意外影響了台灣的命運
第六章 美元、IMF與WTO
◎美國的國力支持美元成為強勢貨幣
◎失去IMF奧援的台灣只能自立自強
◎世界貿易組織與台灣的加入
◎新台幣穩定的真相
◎沒有國家身分卻必須付出更多
第七章 中國內戰
◎國民黨戰敗的原因
◎從占領台灣到光復台灣
◎台灣人錯過民族自決的窗口
◎「反攻大陸」的計畫與現實
◎台灣成為中華民國的唯一領土
◎國共衝突根本地改變了台灣的面貌
◎「台灣地位未定論」的模糊空間
第八章 冷戰爆發
◎從「長電報」到柏林危機
◎「NSC-68」開啟了冷戰
◎兩陣營雙邊力量的平衡
◎《中美共同防禦條約》與台灣地位的確立
第九章 美蘇軍備競賽
◎軍備競賽的誕生與擴大
◎集團對峙與代理人戰爭
◎軍備讓世界更安全嗎？
◎軍備競賽對台灣國防建設的影響
第十章 韓戰
◎從雅爾達會議到開戰
◎對台灣的影響和啟示
第十一章 越戰
◎南越滅亡的原因
◎台灣的參戰
◎對台灣的影響和啟示
第十二章 東歐、鐵幕與柏林圍牆
◎「鐵幕」的意義與東歐各國共黨的奪權
◎自由世界與東歐的關係
◎對台灣的影響和啟示
第十三章 歐洲的整合
◎歐盟的問題
◎對台灣的影響和啟示
第十四章 核子武器的誕生、擴散與對世界政治的改變
◎「巨型報復策略」開啟了核武時代
◎相互保證摧毀與核武待命
◎最多只有五分之三的命中率
◎只有五個國家合法擁有核子武器
◎中國透過蘇聯援助取得核武
◎台灣該如何面對擁有核武的中國？
第十五章 蘇聯解體
◎蘇聯雖強，無法克服極權體制必然的矛盾
◎蘇聯雖大，掩蓋不了深層的民族衝突
◎計畫經濟導致的貪、懶、無
◎阿富汗戰爭讓蘇聯被看破手腳
◎在戈巴契夫手中解體
◎蘇聯的失敗，中國的教訓
第十六章 中國的改革開放
◎被平反的「黑五類」成為改革開放的政治基礎
◎「允許動、減少管、打開門」的經濟改革
◎六四事件並未撼動中共的穩定
◎中國運用經濟實力強化對台灣的連結與包圍
第十七章 美國獨強的單極體系
◎雷根拖垮蘇聯的關鍵
◎自由化的財政政策釋放了創新能量
◎《八一七公報》犧牲了台灣
◎海灣戰爭、南斯拉夫戰爭與美國的獨霸地位
◎台灣的民主化與美國再啟軍售
第十八章 第三波民主化浪潮與台灣民主的國際因素
◎韓國與菲律賓的民主化
◎外交危機與中華民國的民主化
◎民主化與本土化的並進
第十九章 經濟全球化
◎全球化的特質
◎二戰後的全球化
◎貧富差距與文明衝突
◎中國未實踐的承諾
◎改善社會安全網與教育以面對全球化衝擊
◎過度「中國化」與鎖國危機
第二十章 對民族國家與市場經濟的反省
◎全球化與國家地位的上升
◎國家被承認的前提是獨立的意願
◎市場經濟問題的根源與展望
◎我們需要瞭解世界的模樣

◎「NSC-68」開啟了冷戰

（前略）

一九四八年捷克在「二月政變」後成為共產國家。捷克共產黨政變的殘酷，重新喚醒西方國家對蘇聯的恐懼：擔心莫斯科會發動、支持另一個類似的奪權政變──鼓勵共產黨政變、承認新的共產黨政府，而且利用軍力去替它撐腰。

一連串的糾紛，在在讓美國相信「長電報」裡說的是真的。一九五〇年四月十四日，美國國家安全會議向杜魯門提交長達六十六頁的NSC-68號文件。這份由包括五角大廈、國務院以及中央情報局等機構共同提出的報告由保羅．尼采（Paul Nitze）作為主要撰稿人，被認為是美國確定冷戰策略的正式檔案，它大體上以道德原則的詞語來界定美國的國家利益。它認為，道德挫敗比起物質上受挫可能更加危險：
「自由體制在任何地方的挫敗就是全面的挫敗（a defeat of free institutions anywhere is a defeat everywhere）。捷克覆亡，我們所遭受的震撼絕不能以捷克對我們在物質上有何重要去加以衡量。就物質意義而言，捷克的能量早已在蘇聯支配下。但是當捷克體制的完整性受到破壞時，也就是在這個無形的價值指標上，我們測度到的損失，遠比我們業已遭受的物質損失，傷害大多了……只有在實踐上重申我們的基本價值，國內、國外皆然，我們方能保持自身的完整與正直，而這正是挫敗克里姆林宮真正的根本。」

一九四九年德國分裂成兩個國家，北大西洋公約組織成立，冷戰乃正式開始。

◎兩陣營雙邊力量的平衡

冷戰並沒有一個正式宣布「開戰」的時間，冷戰過程中也不是沒有戰爭。美國在冷戰中打了兩場主要的區域戰爭──韓戰和越戰，而且這兩場戰爭中所投入的軍力和資源也都非常可觀。

此外，冷戰中出於併吞他國的戰爭比起一九四五年之後已經大量減少。蘇聯表現的其實相當節制，對於國力遠弱於蘇聯的國家雖然有霸淩的情形，但都沒有具體併吞。顯然，在國際社會上，實力雖然重要，但以為憑武力就可以淩駕一切、為所欲為的情形是不存在的。對於相對實力的每一項分析，都顯示在一九四〇年代末期的西歐，根本沒有充分的力量可以擊敗蘇聯的進襲。當然擔心美國介入是蘇聯退卻的主要原因，但事實上，誰都無法保證若蘇聯攻打西歐，美國一定會介入保衛西歐。北約組織的成立就是要給歐洲明確的安全保證，而且透過北大西洋公約，西歐國家和美國形成同盟的多邊防衛態勢，各國都負擔一定的防衛責任。這讓三次世界大戰始終沒有發生，也維持了美蘇兩大國之間四十年的和平，並且間接促進了歐洲的統合。

◎《中美共同防禦條約》與台灣地位的確立

筆者認為冷戰爆發對台灣人最大的啟示乃在於，意識形態的不能相容、缺乏互相依賴和共同利益，是引發對抗的主要原因，這點即使是到今天都還適用。但另一方面我們也可以看到如果上述三項因素沒有全部出現，要形成新的冷戰也不太容易。

其次，如果冷戰中沒有爆發最慘烈的區域戰爭之一的韓戰，台灣絕對在一九五〇年代就會被美國棄之於防衛圈之外。但是韓戰之後中國並未立刻完全接受這一點，反而是想測試美國在韓戰之後，是否仍維持防衛台灣的行動，和阻止美國與台灣簽訂進一步的防禦安排。這是因為中共察覺到美國不讓台灣加入亞洲版的北約──「東南亞公約組織」。如果美國不想再和中共打一場戰爭，此時正是中共動手的好時機，因此毛決定乘機攻占所有外島，以減弱國軍從外島騷擾大陸的能力，進而為瓦解台灣的民心士氣進攻台灣做準備。一九五四年九月，中國發動第一次台海危機，結果中國的武力威脅反而迫使美國與台灣簽訂了《共同防禦條約》，加速美國實行實際上的「兩個中國」政策。

一九五四年五月到八月間，解放軍和國軍在浙江沿海頻頻發生小型軍事衝突。八月初，中共突然發動全國性「解放台灣」宣傳攻勢。八月十一日，周恩來揚言要「解放台灣」。八月二十二日，中國人民政治協商會議發表《解放台灣共同宣言》。九月三日，解放軍對金門進行大規模砲擊。

面對毛澤東的軍事威脅，「東南亞公約組織」於九月六日在菲律賓馬尼拉正式召開時，英國、法國、菲律賓等國都發言表示反對中華民國加入公約組織，美國國務卿杜勒斯只能放棄將台澎納入公約適用範圍。九月九日，杜勒斯於回美途中在台北稍作停留，與蔣中正會談。蔣要求立即締結「共同防禦條約」。杜勒斯表示確定該條約適用範圍很困難，但他願意討論。他又公開警告毛澤東「今日中華民國地位已不孤立，美國艦隊正奉命協防台灣」。九月十二日，在美國國家安全會議上，中情局報告中國確有奪取外島的意圖。為了遏阻中國誤判美國的決心，杜勒斯提議一方面與英國討論在聯合國安理會提出台灣海峽停火案；另一方面，開始與中華民國談判《共同防禦條約》，艾森豪總統同意了。

十一月初，解放軍開始轟炸大陳島、一江山島和馬祖，用以「試探美國對我外圍島嶼協防之態度」。面對毛澤東的威脅，美國被迫加速與台灣談判防禦條約。一九五四年十二月二日，杜勒斯和外交部長葉公超在華府簽署談判已久的《中華民國與美利堅合眾國間共同防禦條約》，這個條約的適用範圍僅指台灣及澎湖諸島，對遭受中國攻擊的外島，美國承諾在極端狀況下，美軍協防的範圍延伸到「可能由雙方共同同意所決定的其他地區」。該條約給予中華民國迫切需要的軍事和外交支持。

由於該條約對台灣極為重要，因此全文摘錄如下：

（略……）

一九五五年一月二十四日，艾森豪向美國國會提出「特別咨文」，要求國會授權總統認為必要時「得使用美國武裝部隊專事確保台灣與澎湖列島」。一月二十八日，國會過《福爾摩沙決議案》（Formosa Resolution of 1955），授權總統動用美軍防衛台灣、澎湖及台灣海峽「相關陣地及領域」。

《中美共同防禦條約》將冷戰架構完全帶入台灣，不僅在軍事上協防中華民國，而且在政治上防止共產主義滲透台灣，並成功地阻止了中國進攻台灣，確立台海兩岸長期分裂分治局面迄今。雖然美國參議院外交委員會在批准該條約時，特別聲明條約並不影響或改變其適用地域的法律地位，說明條約並未對台澎的主權歸屬做最後的處分，但由於第六條規定「適用上，所謂「領土」及「領域」，中華民國是指台灣及澎湖諸島」，實質上形成了否定「台灣地位未定論」的作用。自此中華民國對台灣的統治在事實上又得到進一步的強化。這是冷戰爆發對台灣最大的影響：美國擔心台灣若實施民族自決，以當時亞洲的狀況，民族自決容易導致左派共產主義得勢；而中華民國政府的反共態勢恰符合美國冷戰的整體戰略，因此美國實質支持國府統治台灣。之後的《台灣關係法》仍然承襲了《中美共同防禦條約》的精神，成為今日台灣的最大屏障。

最後，是冷戰影響了台灣人的國際觀；認為「台灣有不可或缺的戰略地位」，「美國不會放棄台灣」，都是冷戰時代形成並延伸下來的思維。這些思維對於台灣人對國際社會、外交關係及台灣在世界上的地位與角色，有極為深遠的影響。