商品簡介
作者簡介
序
目次
書摘/試閱
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本書為作者博士論文。省制是地方行政區劃中最高一級的行政制度,一直延續至今,且變得越來越重要。國民政府時期的省制始自1925年7月的廣東省政府建立,直至 1949年結束。這是省制歷史進程中的一個過渡階段。對這一時期的省制進行系統研究,具有重要的學術價值和現實意義。省制研究是系統厘清和完整記錄民國時期地方制度不可或缺的重要組成部分。目前學界對國民政府時期省制的系統整理和研究相對缺乏,其中的一些重要問題還有待於學術研究的進一步深入。本書通過對省制及其運作實況的歷史透視,力圖展現整個國民政府時期的省制歷史真相,檢視省制運作狀況及其利弊得失,進一步對國民政府及其地方政治社會有個深刻的認識和瞭解。書稿著重考察的區域為長江中下游6省,即湖南、湖北、江西、江蘇、浙江、安徽,同時兼顧廣東和福建等省。書稿嘗試綜合運用宏觀的制度考察與微觀的個案分析,從史料出發實證分析,在史料中尋找問題,從史料分析中總結經驗教訓。以期提供一項重要的地方制度研究的紀錄,有助於加深地方政治的研究,進一步豐富地方政治制度史研究的內容。
作者簡介
梁華瑋,1981年生,安徽當塗人。2017年首都9幣範大學歷史學院博士畢業,現為阜陽師範大學馬克思主義學院講師,安徽省大別山革命歷史研究會常務理事、中國現代史學會會員,主要學術領域為中國近現代史、中共黨史、中國革命史研究,主持“社會治理視域下的安徽省政府運作與能力研究(1927-1949)”等省部級課題3項,發表論文《1927-1937年國民政府省廳督導縣政制度的施行及其弊端》《南京國民政府前期江蘇省政府委員群體之研究(1927-1937年)》等若干篇。
序
我自20世紀80年代開始治學,一直研究政治史,中國歷史上的省及省制,是我長期觀察及思考的問題,其間也曾得到同事好友魏光奇教授的鼓勵,然而一直未有時間做深入研究。2013年,梁華瑋開始在我指導下攻讀博士學位。華瑋碩士階段就研究縣級政治制度問題,聽我說起對省及省制的興趣,表示願意就民國的省制問題做專題研究並作為博士論文選題。鑒於此課題的難度和複雜性,且前人關注甚少,華瑋選取國民政府能較好控制的幾省作為主要研究物件。華瑋搜集大量資料,用心思考和研究,幾經寒暑,完成博士論文。畢業後,復又精心修改,即將呈現給學界。我作為指導老師和第一個讀者,願意就一篇小序,將華瑋的成果略作介紹。
研究歷史上省及省制,具有極重要的、特別的意義和學術價值。
中國幅員遼闊,人口眾多,如何控制和管理地方,是自古至今各代統治者極為重視的問題。周代實行分封制,周王室與各諸侯國互相維系,周朝得延續號稱八百年。周末封建制解體,秦不復分封而設郡縣,郡縣官員由中央任命,地方在中央的有效控制之下。以後歷代相因,名稱雖多變,而其實質則大體相同。縣為親民之官,郡(州)則控御地方。及至元代,於地方設行省,明清因襲,奠定了今日省的區域格局。
在傳統人治政治條件下,地方一級,設置多大地域,尤其給予地方長官多大權力,是極難處理的問題,尤其是處於中央和縣之間、可控御地方這一層級。從而郡或後來的州、省級機構如何設置,也即省制,可謂涉及政治穩定,甚至一代興亡的大事。地方權力過大,容易對中央造成威脅,也極容易發生地方割據,唐代藩鎮便是如此。但若給予地方權力過小,地方官在處理重大突發事件時,難以有效調動人力物力財力應付,又會造成治理危機,或不能有效防範周邊部族侵襲,宋代便有這種情況。中國缺少地方自治傳統,郡、州、省之權限大小,全在各朝代的“朝情”和中央地方的博弈。而無論何種辦法,皆為統治者乃至皇帝一家一姓利益,不是為有效管理地方和人民的福祉。
近世宋、明兩朝,均傾向於將地方行政權及財權、司法權、軍權分屬不同官員掌管。清朝於地方設總督巡撫,名義上為中央派出官員,但實行既久,實際已成地方官員。到晚清太平天國造反,湘淮軍崛起,督撫權力漸增,原可監督督撫的布政使、按察使、提督,均事實上成為督撫屬官。1912年王朝結束,民國建立,以後歷經北京政府及南京國民政府時期,省域基本沿襲前代,而設官、權限及組織,也即省制,則前後變動極大,亦極不穩定。中華人民共和國成立,曾一度設大區制、大區中央局,以後逐漸撤銷,最終省(自治區、直轄市)確定為地方一級建制。
華瑋研究的國民政府時期,省制格外複雜。包括省制的演變、省職能機構的設置實行、省運作機制、省政府履行的職能,等等。
華瑋深入考察國民政府省制的來源和建立過程,指出國民政府省制受多重影響,其中有孫中山的建國理論和設想,有國民黨在廣東的施政經驗,有鑒於民國以來的軍閥割據而設計的防止措施,顯示國民政府省制的建立及實施,比較以往任何一個朝代都更為複雜。從北伐開始,國民政府頒布多個省政府組織法,直到全面抗戰爆發前夕,國民政府的省制才穩定下來。
老實說,在華瑋研究國民政府時期省制之前,我沒有料到其時的省制如此複雜,變動又如此頻繁。因此,即使僅就初步的系統整理來說,華瑋的研究既有意義,也極不容易。
要了解省制,其要者一為法律規章,一為實際運行。而當國民政府建政之初,局勢有待穩定,規章亦變動頻繁,故省制的實際運行更為重要。華瑋沒有停留於章程文本的解讀,而是更深入省制的實際運行。以省政府職能為例,國民政府對省政府的職責作了較明確的規定,但如果僅是停留在這制度規定層面,或不作具體深入研究,簡單加以否定之,則人們還是對此不甚了了。華瑋深入考察了省政府職能的制度設計,實際履行的職能,產生了什麼樣效能,以及為什麼產生低效的原因等等。這樣就使我們對省政府職能有了比較全面的、清晰的了解。
概而言之,我讀華瑋書稿的感覺,1937年以前國民政府的省制運行,雖有很多問題和弊病,但大體是成功的。國民政府逐漸削平各路軍閥,建立起中央集權,國家趨向統一,經濟建設也有一定成效。晚清以來的省自為政(或地方各自為政),中央孱弱無力的情況得到一定改善。只是日本的全面侵華,打亂了這一進程。
關於近代中國的省制,遠不是一部著作能解決的,甚至對於究竟何為省制,學界尚有不同的理解。從更廣的角度而言,晚清以迄今日中國地方制度的演變,還需要學界下大力氣研究。而今後中國地方制度的改革和完善,也需要借鑒歷史的經驗教訓。所以,在祝賀華瑋著作出版的同時,深望華瑋以及學界同行有更多的成果問世。是為序。
研究歷史上省及省制,具有極重要的、特別的意義和學術價值。
中國幅員遼闊,人口眾多,如何控制和管理地方,是自古至今各代統治者極為重視的問題。周代實行分封制,周王室與各諸侯國互相維系,周朝得延續號稱八百年。周末封建制解體,秦不復分封而設郡縣,郡縣官員由中央任命,地方在中央的有效控制之下。以後歷代相因,名稱雖多變,而其實質則大體相同。縣為親民之官,郡(州)則控御地方。及至元代,於地方設行省,明清因襲,奠定了今日省的區域格局。
在傳統人治政治條件下,地方一級,設置多大地域,尤其給予地方長官多大權力,是極難處理的問題,尤其是處於中央和縣之間、可控御地方這一層級。從而郡或後來的州、省級機構如何設置,也即省制,可謂涉及政治穩定,甚至一代興亡的大事。地方權力過大,容易對中央造成威脅,也極容易發生地方割據,唐代藩鎮便是如此。但若給予地方權力過小,地方官在處理重大突發事件時,難以有效調動人力物力財力應付,又會造成治理危機,或不能有效防範周邊部族侵襲,宋代便有這種情況。中國缺少地方自治傳統,郡、州、省之權限大小,全在各朝代的“朝情”和中央地方的博弈。而無論何種辦法,皆為統治者乃至皇帝一家一姓利益,不是為有效管理地方和人民的福祉。
近世宋、明兩朝,均傾向於將地方行政權及財權、司法權、軍權分屬不同官員掌管。清朝於地方設總督巡撫,名義上為中央派出官員,但實行既久,實際已成地方官員。到晚清太平天國造反,湘淮軍崛起,督撫權力漸增,原可監督督撫的布政使、按察使、提督,均事實上成為督撫屬官。1912年王朝結束,民國建立,以後歷經北京政府及南京國民政府時期,省域基本沿襲前代,而設官、權限及組織,也即省制,則前後變動極大,亦極不穩定。中華人民共和國成立,曾一度設大區制、大區中央局,以後逐漸撤銷,最終省(自治區、直轄市)確定為地方一級建制。
華瑋研究的國民政府時期,省制格外複雜。包括省制的演變、省職能機構的設置實行、省運作機制、省政府履行的職能,等等。
華瑋深入考察國民政府省制的來源和建立過程,指出國民政府省制受多重影響,其中有孫中山的建國理論和設想,有國民黨在廣東的施政經驗,有鑒於民國以來的軍閥割據而設計的防止措施,顯示國民政府省制的建立及實施,比較以往任何一個朝代都更為複雜。從北伐開始,國民政府頒布多個省政府組織法,直到全面抗戰爆發前夕,國民政府的省制才穩定下來。
老實說,在華瑋研究國民政府時期省制之前,我沒有料到其時的省制如此複雜,變動又如此頻繁。因此,即使僅就初步的系統整理來說,華瑋的研究既有意義,也極不容易。
要了解省制,其要者一為法律規章,一為實際運行。而當國民政府建政之初,局勢有待穩定,規章亦變動頻繁,故省制的實際運行更為重要。華瑋沒有停留於章程文本的解讀,而是更深入省制的實際運行。以省政府職能為例,國民政府對省政府的職責作了較明確的規定,但如果僅是停留在這制度規定層面,或不作具體深入研究,簡單加以否定之,則人們還是對此不甚了了。華瑋深入考察了省政府職能的制度設計,實際履行的職能,產生了什麼樣效能,以及為什麼產生低效的原因等等。這樣就使我們對省政府職能有了比較全面的、清晰的了解。
概而言之,我讀華瑋書稿的感覺,1937年以前國民政府的省制運行,雖有很多問題和弊病,但大體是成功的。國民政府逐漸削平各路軍閥,建立起中央集權,國家趨向統一,經濟建設也有一定成效。晚清以來的省自為政(或地方各自為政),中央孱弱無力的情況得到一定改善。只是日本的全面侵華,打亂了這一進程。
關於近代中國的省制,遠不是一部著作能解決的,甚至對於究竟何為省制,學界尚有不同的理解。從更廣的角度而言,晚清以迄今日中國地方制度的演變,還需要學界下大力氣研究。而今後中國地方制度的改革和完善,也需要借鑒歷史的經驗教訓。所以,在祝賀華瑋著作出版的同時,深望華瑋以及學界同行有更多的成果問世。是為序。
目次
緒論
第一章 實施新省制
第一節 省制的起源與演變
一 古代地方制度沿革
二 省制的起源與演變
第二節 軍政時期省制
一 新省制的來源
二 新省制的創設
三 新省制的實施
第三節 建政初期省制
一 訓政之省制
二 整頓與施行
第四節 鞏固時期省制
一 鞏固與充實
二 實施與改組
第五節 改革時期省制
一 省制運作弊病
二 省制改革的實施
三 省制改革後的效能
第二章 省治理結構
第一節 省職能機構的演變
第二節 秘書機構
一 秘書機構的設置
二 秘書機構的運作機制
三 秘書機構的職能
第三節 民政機構
一 民政機構的變遷
二 民政機構的運作
三 民政機構的職責
四 民政機構的弊病
第四節 財政機構
一 財政機構的設置
二 財政機構的職能
三 財政機構的失效
第五節 教育機構
一 教育機構的設置
二 教育行政的運作
三 職責的履行
四 效能與弊病
第六節 建設機構
一 建設機構的設立
二 建設機構的運行
三 建設機構的職能
四 建設機構的弊端
第三章 省運作機制
第一節 決策機制
一 委員合議制的淵源
……
第四章 省政府職能
結語
主要參考文獻
後記
第一章 實施新省制
第一節 省制的起源與演變
一 古代地方制度沿革
二 省制的起源與演變
第二節 軍政時期省制
一 新省制的來源
二 新省制的創設
三 新省制的實施
第三節 建政初期省制
一 訓政之省制
二 整頓與施行
第四節 鞏固時期省制
一 鞏固與充實
二 實施與改組
第五節 改革時期省制
一 省制運作弊病
二 省制改革的實施
三 省制改革後的效能
第二章 省治理結構
第一節 省職能機構的演變
第二節 秘書機構
一 秘書機構的設置
二 秘書機構的運作機制
三 秘書機構的職能
第三節 民政機構
一 民政機構的變遷
二 民政機構的運作
三 民政機構的職責
四 民政機構的弊病
第四節 財政機構
一 財政機構的設置
二 財政機構的職能
三 財政機構的失效
第五節 教育機構
一 教育機構的設置
二 教育行政的運作
三 職責的履行
四 效能與弊病
第六節 建設機構
一 建設機構的設立
二 建設機構的運行
三 建設機構的職能
四 建設機構的弊端
第三章 省運作機制
第一節 決策機制
一 委員合議制的淵源
……
第四章 省政府職能
結語
主要參考文獻
後記
書摘/試閱
(二)訓政時期
國民政府定都南京後,為穩固後方,加強對江浙的控制,便著手對省政進行完善和改革。
1.省政府委員會制度修訂。1927年10月國民政府第三次修正公布《省政府組織法》,決策的核心機制——委員合議制始終未變,只是在其他方面作了些許技術性的變革:第一,委員由國民政府任命,九人至十三人組織省政府委員會,行使其職權。第二,省政府委員會設主席一人,由國民政府就省政府委員中指定之。第三,省政府委員會之例會,由主席召集之,有必要時,或委員三人以上之提議,應即召集特別會。第四,省政府委員主席,因故不能執行職務時,得由該委員會互選一人暫行代理主席職務,但須呈報政府核示。①此後,各省逐漸由政務委員會、臨時政務會議等臨時機構改組,正式成立省政府委員會,標志著省政步入正軌。例如,1927年7月25日,國民黨中央政治會議通過決議,決定將原浙江省政務委員會改組為浙江省政府委員會,7月27日,任命張靜江、蔣中正、馬敘倫等十四人為浙江省政府委員,指定張靜江為浙江省政府主席,馬敘倫、顏大組、蔣夢麟、程振鈞、阮性存、周鳳岐、李伯勤分別兼任民政、財政、教育、建設、司法、軍事、土地七個廳的廳長。②再如,1927年10月國民政府通過江蘇省政府改組案,指定鈕永建為主席,任命葉楚傖兼秘書長,任命茅祖權、張壽鏞、陳世璋、何玉書四名委員分別兼任民政、財政、建設、農工廳長,任命陳和銑、高魯、張乃燕、劉云昭、何民魂五人為不兼委員。1928年3月19日又增補繆斌、錢大鈞為不兼委員。11月3日,各政府委員宣誓就職,省政府委員會正式成立,即舉行第一次會議。11月18日,江蘇省政府委員會發表成立宣言。
為進一步規範省政府委員合議制的運作,各省相繼制定省政府委員會議事規則。例如,江蘇省政府制定《江蘇省政府委員會議事規則》,並在委員會中決議通過,該規則規定:“會場秩序:會議之前、開始、會議中和會議結束等環節,本會議應行討論事項,應於開會前兩日提交,交由秘書處議事科編訂議事日程,油印分送各委員,但遇有緊急重要事項,得臨時動議。開會時,由秘書長報告,請推定主席,恭讀總理遺囑,然後宣告開會。會議時,議事科科長得列席,以司紀錄,但遇所議案件認為情節重大、應守秘密時,則令其暫行退席。紀錄範圍須照各委員所發言論,摘要紀錄,並應於每議決後為簡明之報告,每次紀錄,並應由主席復核簽字。委員如有事故不能出席時,應先期具函請假。開會時,由秘書長報告,非經會議許可後,不得派代表出席。討論終結及延會閉會,由主席宣告之。會議時間:分為日常會議和臨時會議,每周開例會兩次,以星期二、五日下午一時至三時行之。如果必要時,經委員二人以上之請求,得召集臨時會議。會議內容:主要包括報告和議決兩大項內容,分為重要文電之報告事項;中央交議事項;委員提議及各廳建議事項;薦任職人員之任免事項;民眾團體請願事項;制定暫行條例規章及單行法事項;關聯兩廳以上之處分事項;其他重要事項。會議程序:大致分為議案提出、討論等步驟程序,凡議案須變更議事日程時,應由主席咨詢出席委員,無異議方得提出討論。凡議案如與某機關有關係者,得召集其主管人員出席陳述咨詢。凡議案有審查之必要者,由主席指定委員若干人為審查員,審查完竣具報告書並於會議時出席說明。同屬一事之議案,得並案討論之。已經議決之議案,經委員一人提議二人以上之聯署,並經出席委員之贊同,得提出復議。凡議案經主席討論後,原提案人自願收回時,如無異議,自可撤回。若其他委員認為有討論之必要,經二人以上之附議,仍得繼續討論。本會議須有在寧過半數議員之出席,方能成會。出席委員過半數之同意,方能決議。可否同數時,主席加入表決。本細則自會議議決之日生效,但有未盡事宜,委員會得隨時修改之。”①
……
國民政府定都南京後,為穩固後方,加強對江浙的控制,便著手對省政進行完善和改革。
1.省政府委員會制度修訂。1927年10月國民政府第三次修正公布《省政府組織法》,決策的核心機制——委員合議制始終未變,只是在其他方面作了些許技術性的變革:第一,委員由國民政府任命,九人至十三人組織省政府委員會,行使其職權。第二,省政府委員會設主席一人,由國民政府就省政府委員中指定之。第三,省政府委員會之例會,由主席召集之,有必要時,或委員三人以上之提議,應即召集特別會。第四,省政府委員主席,因故不能執行職務時,得由該委員會互選一人暫行代理主席職務,但須呈報政府核示。①此後,各省逐漸由政務委員會、臨時政務會議等臨時機構改組,正式成立省政府委員會,標志著省政步入正軌。例如,1927年7月25日,國民黨中央政治會議通過決議,決定將原浙江省政務委員會改組為浙江省政府委員會,7月27日,任命張靜江、蔣中正、馬敘倫等十四人為浙江省政府委員,指定張靜江為浙江省政府主席,馬敘倫、顏大組、蔣夢麟、程振鈞、阮性存、周鳳岐、李伯勤分別兼任民政、財政、教育、建設、司法、軍事、土地七個廳的廳長。②再如,1927年10月國民政府通過江蘇省政府改組案,指定鈕永建為主席,任命葉楚傖兼秘書長,任命茅祖權、張壽鏞、陳世璋、何玉書四名委員分別兼任民政、財政、建設、農工廳長,任命陳和銑、高魯、張乃燕、劉云昭、何民魂五人為不兼委員。1928年3月19日又增補繆斌、錢大鈞為不兼委員。11月3日,各政府委員宣誓就職,省政府委員會正式成立,即舉行第一次會議。11月18日,江蘇省政府委員會發表成立宣言。
為進一步規範省政府委員合議制的運作,各省相繼制定省政府委員會議事規則。例如,江蘇省政府制定《江蘇省政府委員會議事規則》,並在委員會中決議通過,該規則規定:“會場秩序:會議之前、開始、會議中和會議結束等環節,本會議應行討論事項,應於開會前兩日提交,交由秘書處議事科編訂議事日程,油印分送各委員,但遇有緊急重要事項,得臨時動議。開會時,由秘書長報告,請推定主席,恭讀總理遺囑,然後宣告開會。會議時,議事科科長得列席,以司紀錄,但遇所議案件認為情節重大、應守秘密時,則令其暫行退席。紀錄範圍須照各委員所發言論,摘要紀錄,並應於每議決後為簡明之報告,每次紀錄,並應由主席復核簽字。委員如有事故不能出席時,應先期具函請假。開會時,由秘書長報告,非經會議許可後,不得派代表出席。討論終結及延會閉會,由主席宣告之。會議時間:分為日常會議和臨時會議,每周開例會兩次,以星期二、五日下午一時至三時行之。如果必要時,經委員二人以上之請求,得召集臨時會議。會議內容:主要包括報告和議決兩大項內容,分為重要文電之報告事項;中央交議事項;委員提議及各廳建議事項;薦任職人員之任免事項;民眾團體請願事項;制定暫行條例規章及單行法事項;關聯兩廳以上之處分事項;其他重要事項。會議程序:大致分為議案提出、討論等步驟程序,凡議案須變更議事日程時,應由主席咨詢出席委員,無異議方得提出討論。凡議案如與某機關有關係者,得召集其主管人員出席陳述咨詢。凡議案有審查之必要者,由主席指定委員若干人為審查員,審查完竣具報告書並於會議時出席說明。同屬一事之議案,得並案討論之。已經議決之議案,經委員一人提議二人以上之聯署,並經出席委員之贊同,得提出復議。凡議案經主席討論後,原提案人自願收回時,如無異議,自可撤回。若其他委員認為有討論之必要,經二人以上之附議,仍得繼續討論。本會議須有在寧過半數議員之出席,方能成會。出席委員過半數之同意,方能決議。可否同數時,主席加入表決。本細則自會議議決之日生效,但有未盡事宜,委員會得隨時修改之。”①
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