城中一座島：築堤逐水、徵土爭權，社子島開發與臺灣的都市計畫

外界看來破敗、待開發的社子島，有著你所不知道的面貌
豐富文化、聚落人情、河岸水路、小農耕作
從社子島開發案思考：臺灣需要什麼樣的都市計畫？
社子島是臺北市一方特殊的區域。南面淡水河，遠眺蘆洲；北面基隆河，對望關渡，這裡曾是大臺北地區重要的蔬菜產地，一條主幹道通往臺北市中心。社子島掛著首都的門牌，但又如都市的異地，保有農田、水道、船屋、工廠、宮廟與低矮失修的房屋。對許多人來說，社子島一直是既熟悉又陌生的地方。
位於兩河間沙洲，社子島被劃作不宜高強度開發的「洪泛區」，一九七○年以來的「禁限建」政策，使居民無法自由修繕或增改建房屋，愈發破落的建築，激起的是更積極的改變呼聲，然而「發展」在每個人心中有不同的樣貌。五十年來輪番上任的政治人物提出各種開發計畫，從「色情專業區」、「海上遊樂區」、「河濱之春」、「臺北曼哈頓」到「生態社子島」計畫，無一不是將這片首都僅餘超過三百公頃的土地極盡經濟利用，而忽視了在地居民、地方文化與自然環境條件。
看似「亟待開發」的社子島，實際上有著豐富深厚的獨特紋理：元宵弄土地公、祖公會、流水神像、小農耕作、寮子共餐、鄰里關照網絡、河濱船屋等，都是都市人稱羨的現在進行式。
都市計畫有除舊布新與全面夷平之外的做法。保留文化底蘊與地方紋理，更有助於創造空間、自然與人的和諧關係。透過社子島的案例，也能進一步討論：公民參與的都市計畫、多元共榮的開發想像、考量承洪韌性及生態系服務的建設、區段徵收之外的土地開發工具，以及，我們希望有怎樣的居住生活？
本書最後，以空間規劃專業，拆解社子島開發問題，並且列舉國外案例作為參照，期望能擴大對於「發展」的想像，並思考：臺灣需要什麼樣的都市計畫？

【專文推薦】
都市規劃的多元可能，社子島的一課／陳亮全（國立臺灣大學建築與城鄉研究所兼任教授、前國家災害防救科技中心主任）
邊界以外，都市未達──都市島的再領域化想像及掙扎／康旻杰（國立臺灣大學建築與城鄉研究所副教授兼所長）

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空城現場
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廖桂賢
臺北大學都市計劃研究所教授，並擔任臺灣河溪網協會理事長。研究探討人地關係，聚焦承洪韌性、自然解方、藍綠基盤、生態系服務、河川復育等。自二○一四年開始關注社子島發展議題，創立「專業者關注社子島陣線」。中文文章散見各報章雜誌與網路傳媒，著有《好城市：綠設計，慢哲學，啟動未來城市整建計畫》。

張式慧
二〇二〇年十月參與聚落走讀初至社子島，其後鍾情於傾聽、觀察、探尋社子島的都市聚落生活、一窺其中的人與生物綿延的生命史。與居民一同重塑都市人與自然的連結，並嘗試以「社子島小雨蛙工作站」記錄與修復社子島的農業生態系。

柳志昀
半個社子島人，臺大城鄉所研究生，關注建築與都市等空間規劃相關議題。二〇一七年起以不同視角回到島上重新理解聚落生活、關注發展議題動向，至今持續藉由不同途徑投入各種與島有關的行動中。

徐孟平
現職環境權保障基金會研究員，無憂無慮長大的都市小孩在陰錯陽差間加入非營利組織，開始思考城市發展及開發建設的不同面向與原居民間的互動關係，並意識到土地徵收的浮濫。以民間團體的角色為個案盡綿薄之力，希望人與人、人與土地的感情不再因開發而撕裂。

主編
廖桂賢　臺北大學都市計劃研究所教授

主編序　順河而下，看見一座島
廖桂賢／國立臺北大學都市計劃研究所教授

社子島，位於淡水河與基隆河匯流處，面積約三百公頃。但，要如何進一步形容這個地方？許多人說她「殘破」、「被時間遺忘」、「臺北最不像臺北的地方」、「連一間便利商店都沒有」，這些形容都帶著價值判斷，明示或暗示社子島的「落後」。
一個地方到底該如何發展，才是進步？
大多數人相信：荒地要開墾、農地要變建地、建物要持續更新，才是進步。這樣對土地利用／地方發展的觀點，不過是眾多價值觀之一，在臺灣卻成了霸權，透過民粹政治、行政官僚、專業審查共同形成的體制，壓迫價值觀不同的人；數十年來，在公共利益的大旗下，透過「整體開發」手段搭配「區段徵收」工具，造成無數人承受日夜憂慮、家園剷除、最終迫遷的痛苦。一群人的「進步」建立在另一群人的痛苦上，這樣的社會代價往往被視為理所當然，並很快在嶄新城區中被遺忘。
即便是作為空間規劃研究者，這幾年我若沒有深入接觸社子島，可能也無法深刻體會臺灣都市計畫加諸在價值觀不同的人民身上的痛楚。
雖然人生前半段大都住在臺北市，但我直到二〇一四年八月，才因為開始關注社子島開發爭議而第一次踏上社子島。沿著堤防走一圈所見的開闊水岸風景，與社子島內部的地景是全然不同風光。後來社子島在地的朋友陸續帶我走訪不同角落，每一次的探訪都提醒我──任何對社子島的單一形容詞，都是以偏概全。即便我無法不注意處處存在、意象負面的鐵皮屋與廢棄物，但在許多在地居民眼中，社子島仍是相對於臺北市「安靜、空氣好」的祕境；甚至，一般人認為發展程度低的大片菜園、便利商店的欠缺，在居民眼中卻是社子島的「資產」。這與主流不同的價值觀，竟完全不見容於歷任政府對社子島提出的開發計畫。
二〇一五年，柯文哲主政下的臺北市政府，新官上任的副市長林欽榮與都市發展局局長林洲民，聯手進行社子島空間規劃。然而，即便導入新潮專業術語，本質上仍是抹去現有一切的整體開發、搭配「全區」區段徵收的傳統模式。臺灣可以再承受一個大規模的不正義迫遷開發案嗎？不少學界與業界專業者，都對此案憂心忡忡。
我開始關注社子島開發爭議的頭幾年，還在國外任教，僅能趁短暫回臺灣的時間，與關心社子島的空間規劃專業者討論行動方案。我們形成「專業者關注社子島陣線」，於二〇一七年一月開展具體行動：於社子島福安國中舉辦為期五天的「社子島發展替代方案跨領域工作坊」，來自臺灣各大學院校與新加坡國立大學（包含景觀、建築、都市計畫、水利、社會學等背景）將近六十位學員，在六位老師的帶領下，基於田野訪談與觀察，對社子島的聚落提出不同想像；並在最後一天對社子島居民報告規劃方案。我們試圖透過工作坊，讓居民看到社子島除了整體開發以外的不同發展可能。
接下來幾年，我們積極在一場又一場的都市計畫與環評審查會議中發言陳情、開記者會、投書媒體、製作懶人包、發起連署，呼籲北市府傾聽在地聲音，修正「生態社子島」計畫。然而，無論是體制內陳情或體制外公開呼籲，都未能改變該計畫；即便無數次的審查會議中，不乏委員質疑全區區段徵收之必要性，並要求北市府正視居民抗爭、強化社會溝通，該計畫仍一路通過都市計畫（包括主要計畫與細部計畫）、防洪計畫、第二階段環境影響評估等審查。當「生態社子島」仍然在內政部進行都市計畫主要計畫審查時，一位委員曾經私下無奈告訴我，「無論如何最後一定還是會通過」，沒有解釋原因。
引發大規模反彈、迫使居民組織自救會強烈抗爭的都市計畫，在不同面向的重重審查下，最後還是通過了。臺灣的都市計畫到底出了什麼問題？為何從政府官僚的規劃階段，到學者專家的審議階段，都無法爲社會正義把關？顯然，社會正義並非臺灣都市計畫的考量重點。
如今「生態社子島」都市計畫看似已推進到最後一關：內政部的土地徵收審議，通過後就可執行。無論這進程是快是慢，放在眼前的事實是，柯文哲主政八年落幕，開發案仍懸而未決，苦盼整體開發的一方等不到結果，反對區段徵收的一方仍持續面臨迫遷威脅。八年來即便柯市府一心求快，蔑視反彈聲浪，一意孤行強推「生態社子島」，這一切沒有提升居民福祉，反而助長更猖狂的土地炒作、更大量的違法廢棄物，並導致社子島內部嚴重對立，親友反目。
柯文哲絕非唯一試圖解決社子島問題的市長，回顧過去五十年來，其實歷屆市長均對社子島提出整體開發計畫。然而，過去這些計畫陸續因為對大臺北其他地區的防洪安全威脅疑慮、計畫內容引起高度爭議（如設立色情專業區）、未能滿足地方頭人要求的高容積率、填土量過高的環境衝擊等，而未能實現。社子島的開發願景一再重新規劃，卻都不了了之。歷任政府一味堅持「整體開發」，正是讓社子島數十年來仍無法掙脫禁限建枷鎖的主因。為了讓社會大眾瞭解以整體開發搭配區段徵收手段進行都市計畫的問題，我們花費一年半的時間書寫《城中一座島：築堤逐水、徵土爭權，社子島開發與臺灣的都市計畫》，企盼社子島的案例開啟社會深入討論社子島有別於「整體開發」的未來可能。
本書第一部回顧社子島開發爭議的歷史脈絡，接著梳理柯文哲主政時期的紛擾，讓讀者瞭解為何社子島開發引發抗爭。接著我們帶讀者深入認識社子島：第二部書寫社子島的聚落演進與地方認同，並以圖輯呈現在地豐富的信仰文化。社子島本是兩河交匯的沙洲，與水關係密切，第三部描繪社子島聚落與河流水圳的互動關係，並介紹因應河川環境變動而發展出極為特殊的「李復發號」土地交換制度。我們也希望讀者看到一直以來在臺灣都市計畫中被忽略、隱形的社會網絡，因此第四部記錄社子島居民互相關照的社會支持系統，以及在綿密的社會網絡中柑仔店與小吃店的角色。此外，社子島遍布菜園與工廠，一般人認為這與「都市」意象格格不入，但第五部對在地產業的書寫，告訴讀者社子島的農田與工廠是如何默默支持城市的運作，並支撐許多居民的家計。第六部則透過多元面向，為不同背景的讀者解析市府推動社子島都市計畫的問題，並建議其他可能的規劃取徑。最後，我們帶領讀者一起探討都市計畫的專業倫理問題，反思土地利用／地方發展的價值觀。（未完）

【推薦序】 都市規劃的多元可能，社子島的一課／陳亮全（國立臺灣大學建築與城鄉研究所兼任教授、前國家災害防救科技中心主任）
【推薦序】 邊界以外，都市未達──都市島的再領域化想像及掙扎／康旻杰（國立臺灣大學建築與城鄉研究所副教授兼所長）
【主編序】 順河而下，看見一座島／廖桂賢（國立臺北大學都市計劃研究所教授）
第一部 都市計畫下的社子島紛擾與自救
1.都市防洪犧牲社子島
防洪圍水，社子島成為「堤外」
防洪禁限建，社子島化為紓解都市水患的洪泛區
排除在都市之外，社子島的產業與「違章」
爭取解禁，戒嚴時期上街頭
未竟的都市藍圖，社子島邁向高強度開發
 海上遊樂區
 河濱之春
 臺北曼哈頓
2.失速的「生態社子島」列車
居民投票「i-Voting」，認知與數位落差下揭開序曲
失速的審議
地方官員施壓，主要計畫有條件通過
爭議未決下環評程序啟動
倉促而行埋下抗爭伏筆
3.阻擋以開發為名的列車
擴大對立戰場
監察院糾正社子島開發　專家學者來相挺
徒具虛名的「公共參與」
第二部　社子島空間與人
1.空間、族群、遷移史
分離—聚合—分離的一座島
 漂浮不定的邊界──沙洲
 沙洲的聚合──葫蘆島
 再度分離
聚落空間與豐富的生活記憶
 「以前哪有社子島人？那是你們臺北人給我們取的。」
 沙洲的起點、貿易的樞紐──溪洲底
 家族共榮的頂庄與下庄──溪砂尾
 沙線上的共享──浮汕（浮線、中洲埔）
 農業地景上的島──浮洲
社子島空間變革大事記
2.社子島時區裡的認同與信仰
認同過程的空間變革，聚落內的自我認同
在儀式過程中從移民變成居民
唐山過臺灣，串連臺北盆地的祖公會
島上長出的信仰文化
 守護沙洲的神祇──土地神、水神
 漂流、安置的神祇
 穩定聚落的神祇──聚落的信仰中心
 其他獨特的在地信仰
社子島時區祭祀時間表
【圖輯】弄土地公、坤天亭五朝祈安福成圓醮
第三部　吾水吾土的記憶，社子島的水與生態
1.水的記憶
兩河之濱
河道圳溝
與水共生
2.濱水生活
船屋
溼地營造與捕蟹人
3.浮汕的變遷
李復發號的故事
4.多元的農業生態
【圖輯】一九六○年代社子島農業景象與濱水生活
【特輯】社子島國寶畫家洪曜平
第四部　庇護與熟悉的所在──未失根的都會聚落
1.社子島「天然長照村」
連結社子島鄰里的阿住姨
節日儀式　鄰里共煮分享
閒暇做議量，讓長者動腦的四色牌
泡茶、聊天、共餐
「菜寮」──從茶桌仔、共餐到公眾參與的議事空間
2.為家園站崗的柑仔店
3.上工上課快食族
阿娟米粉湯
拖板車上的海院食堂
第五部　社子島的產業
1.農業產銷
臺北批發市場中的外縣市蔬菜量逐年升高
臺北傳統市場的蔬果銷售量減少
行口運銷
契約農業
鄰里間的農田
2.社子島農業的重要性
提供臺北市相當比重的葉菜花菜產量
社子島為臺北市難得的葉菜良田
新鮮蔬菜供給熟客與餐廳
危機下社子島蔬菜的重要性
為臺北市留下生生不息的農地
3.城市的後臺
都市中的「鐵皮屋」作為與時代並進的百業起家地
社子島小型製造業的合作關係
都市的多樣需求需要在地小型製造業來回應
有苦難言的社子島工廠經營者
經濟發展與半世紀的水
都市的新陳代謝
第六部 從空間規劃專業，拆解社子島開發問題
1.「開發」，真的能解決社子島的困境？
議題被過度簡化，難以解決問題
開發就是房地產開發？
釐清問題，才能找到解方
環境改造，而非盲目整體開發
2.「生態社子島」前，先參考西雅圖前車之鑑
鳥籠式的民主、形式上的居民參與
令人無力的陳情機制
被濫用的公民參與
3.不專業、不生態、不永續的「生態社子島」
不應無視聚落紋理， 珍．雅各的反思
人定勝天的「生態社子島」
因應氣候變遷，社子島是天然冷島
都市計畫人口超越總人口的荒謬亂象
4. 區段徵收的陷阱
「一坪換一坪」的謊言
違憲的制度設計，航空城也遭殃
押寶未來──扭曲的補償與安置
5.面對氣候變遷依然故我，強化防洪與老天對賭
忽略氣候變遷的不確定性
防洪是保護居民，還是土地開發？
給水空間，德國荷蘭有例可循
6.社子島需要什麼樣的都市計畫？
公民參與：用耐心和時間重建信任、建立夥伴關係
規劃方向：尊重現有聚落紋理、維持低度土地使用
水患治理：培養承洪韌性與洪水共存
【結語】 開發的正義／廖桂賢
【後記】　留住那些生命與力量／張式慧
島的記憶／柳志昀
長輩們教我的公民課／徐孟平

《城中一座島》第三部　吾水吾土的記憶，社子島的水與生態【節選】
多元的農業生態
社子島的農業地景有農田、農塘、農作利用的果園竹林與生長在廢耕地的先驅植物等，在這個主要是農人所造出的生態環境中，林地的重要性是最常被忽略的。林地包含農作利用的果園竹林與廢耕地上由先驅植物構成的樹林，其皆為重要的棲地，並具有保水與防災等功能：社子島的樹林是由生長迅速的芒草、構樹、血桐、山黃麻、白匏子、烏桕等先驅植物所組成。這些林地底下有著密集的樹根，如同巨大海綿，能涵養地下水、留住礦物質，保留下的水能潺潺地往溼地、低地、水塘補充，田地也因爲旁邊的林地而涼爽。農人需要林地，生物也需要林地：甲蟲、獨角仙、蟬、天牛、螢火蟲、蜻蜓、豆娘等，牠們的一生連結著田地、水、樹林，是農田生態系不可或缺的棲地之一。調節氣溫又涵養水源的林地，對居民來說也有防災的功能，好幾次鐵皮廠房的大火因旁邊的樹林擋下，未蔓延到聚落與民宅，林木也降低了工廠的噪音、落塵等人為汙染，又減低風災、豪雨、水災等自然災害，是社子島居民長年的防護罩。一個健全的生態系提供人類食物能量、乾淨的空氣、純淨水資源且保持水土、舒適的氣候，就是屬於生態系服務7的範疇：唯有保持健康，才能服務人類，人類才能生存，也才有福祉。
大臺北過去也享有農漁業生態系提供的服務，但隨著都市發展、產業變遷、環境汙染、農藥與除草劑的使用，人與自然漸漸失去了以往緊密和諧的關係。社子島因爲禁限建，還保有著百年農田地貌、河流水圳、聚落紋理，雖然社子島整體自然棲地減少、生物多樣性下降，但還是擁有臺灣逐年失去的農業生態系的多樣性。臺北大學都市計劃研究所廖桂賢教授建議，臺北市政府若能放下制式的「開發」方式，有遠見地處理社子島的汙染源、讓水道盡可能自然化、提高聚落與農田的生物多樣性與生態系服務，社子島就能發展成在氣候變遷下與自然和諧共存、糧食永續的示範區域。
從社子島的農業生態系可以看到人與自然一起創造出的環境，跟都市人比起來，社子島居民更能體會到人與自然的關聯、生物環境網絡是彼此相互連結。王木琳與楊陳寶貴都出生在社子島，一個住在基隆河沿岸的浮洲，一個住在淡水河側的溪洲底，兩個人對於童年與自然親近的回憶還歷歷在目。
王木琳：「年紀長到現在，睡覺時都會想著那個記憶，還會夢到小時候家旁的鴿舍。」
楊陳寶貴：「就是我們共同的回憶啦，鴨子會順著內溝支流游進來。」
王木琳：「就是那個回憶。」
楊陳寶貴：「現在的小孩很可憐呀，我的孫子已經沒有這個回憶了。」
王木琳：「掠魚仔、掠蝦仔。」
楊陳寶貴：「誰聽說哪裡有蜂巢，我們小孩就衝去抓，裡面的蟲蛹非常好吃，到處摘東西、採東西。」
王木琳：「偷摘芭樂。」
楊陳寶貴：「做賊仔也可以說啦，我跟一起長大的姊妹們可以聊起童年一整晚不睡。」
在社子島，人與聚落也是自然的一部分。楊陳寶貴與王木琳所說的「回憶」，是城市的孩子很難想像的生活，楊陳寶貴說這些記憶是讓他們拚命與臺北市政府對抗，堅決拒絕剷平此地的原因。這些回憶即是生活，光是「蜜蜂」這個話題，在菜寮的晚間共餐中，美珠、黑人、小蘭、美英與其他在座的社子島共餐者可以滔滔不絕地講上一整晚！聊著下田時被蜜蜂追著跑，繞著田邊跑好幾圈卻還是甩不掉；還有一次黑人將蜂巢帶回家，準備晚上跟大家享用蜂蛹與蜂蜜，不料幾個小時後蜂巢裡的蜜蜂鑽出紮好的塑膠袋，到處亂竄的蜜蜂把鄰居叮得衝出門外，連聲哀叫著「你家蜜蜂飛出來了啦！」，種種樸拙的故事讓大家笑到流淚。
然而過去的故事，漸因生物棲地的消失與農藥使用幾乎成了追憶。臺灣從一九四九年引進新式合成農藥以來，農藥使用量大增，到一九六〇年代開始有了除草劑登記使用的紀錄。近十年來農藥成品（未包含購買農藥原料）的內銷量約為持平，二〇二一年為六八一二噸，其中除草劑的內銷量為二五七四噸。農藥與除草劑的使用衝擊臺灣的農業生態環境，土壤中的農藥影響了微生物的活性與族群並危害蚯蚓，土壤因此失去肥力與營養。且農藥毒害了食用植物的一級消費者，如蜜蜂、蝴蝶等，也毒害了食用一級消費者的小型動物與鳥禽，有著農藥殘留的田水，流入池塘、溝渠、河流，危害蛙類、魚類等水生生物；從土壤到植物，毒素一路生物累積到生物鏈的金字塔頂，破壞整個農業生態系。
阿農說，社子島仍有農民在使用很毒的農藥與除草劑，而自己是在使用農藥後察覺到蛇類消失了，以前常抓的草花仔蛇、水蛇不見蹤影，還有曾在除草時看到小蛇碰到農藥立即死亡的經驗。頂浮洲的農民陳先生、郭先生則說水雞（虎皮蛙）沒有了、蛇類也減少。對植物充滿情感的楊陳寶貴，則特別注意到使用除草劑對野花野草的影響——社子島自救會結束活動後在菜寮午餐時，自救會一員的楊陳寶貴就會情不自禁地走入菜寮對面的田地觀察野花野草，她說：「我喜歡來這邊採，是因為這邊沒有使用農藥與除草劑，種類比較多元，除草劑一撒下去全部都死光光啦，沒有可以存活下來的，這些其實是我們老一輩的人比較會知道的事。」因為楊陳寶貴曾經看過社子島的沖積土壤上長滿美麗的原生野花草地，而現在定期噴灑農藥與除草劑的乾硬田地，扼殺了過去承繼的生命痕跡。
楊陳寶貴見到田裡難得一見的原生鼠麴草，順手也抓些種子留起來，叮嚀道：「要讓它繼續長、讓它繁殖下去，你看這個花等它熟了把它曬乾再把它撒，就可以保留下去，這叫作留種，這個區塊要把它特別保留起來，可惜現在的人都不懂了。」慶隆先生也這樣說道，而頂浮洲的老農亦是這樣保留下代代生長的原生野草，這樣每年冬春田埂間才會再有鼠麴草，過節才能再吃到鼠麴粿。
「保種」讓老農人留下適應當地土壤的優良種子，是留下喜好作物的方式，一併省下跟種苗商購買種子的費用 。慶隆先生留下了許多種子：玉米、番茄、秋葵、茴香、市面買不到的青菜種子等等，也因此留下過去的回憶與滋味——慶隆先生最喜愛種植的玉米是臺灣老一輩以前所吃的玉米，它長得很慢，是甜玉米和糯米玉米成長時間的三倍， 「這外面找不到喔，沒人種了，長太慢啦，你看一般玉米都能收成幾次了，賺的錢就差很多，但這種玉米真的很好吃。」每次慶隆先生會留下幾根玉米曬乾，保留種子，等待下個季節來臨。
日復一日忙於割除雜草的農民知道，田裡有種稱為「土香」的強悍植物，用除草彎刃砍斷它時會散發出一陣清香，乍看是去了此草的頭尾，但地底下又深又韌的根是難以拉起的，不久後又冒出頭來，生了一叢叢，實在惱人。楊陳寶貴回憶自己的母親在她十七歲的時候過世，可能是得了一種癌症，她說：「我媽媽很聰明很厲害，我媽媽死時說她的問題就是跟土香一樣，生到哪就湠（蔓延）到哪。」這比喻的震撼力，彷若《詩經》裡的歌謠，古人觀察大自然的細節，用動植物形象來抒發感嘆。農民的想像力則來自所見，身如其他眾生物，生活在自然中知其有抗衡也有失守。肉體病症蔓延，就像田裡那種生長比作物快、又除不完的雜草，砍不到的根一直走一直生。現在人離土地與自然愈來愈遠，可能已經難以理解其中的寓意。「學習大自然的東西，借鏡學習植物動物，去學習融合的知識，團結比較困難是需要學習的。」楊陳寶貴說的話，是生活在與自然緊密相關的土地上，關心社子島土地的居民所明瞭的道理，感嘆自身的渺小，與其他生物共存生滅於大自然，唯有與自然和諧共存，甚至互相團結，才有未來。（未完）