數位民主治理：主權、創新與社會發展的公共反思

當代民主國家公共治理的成果表現，正受到威權體制經濟快速發展下的制度性挑戰，而資訊通訊科技的快速發展，特別是網際網路、社群媒體、區塊鏈、大數據、Web 3、量子運算及晚近爆炸性發展的人工智慧（AI），一方面給擁護民主之士帶來樂觀的期待，但另一方面，面對諸多源自人類個人與集體不理性的行為，資通科技的發展也可能開啟了潘朵拉的盒子，讓民主政治落入更加萬劫不復的境地；因此，本書意圖將新興資通科技的發展與民主政治優化的迫切需求進行連接，在一個以憲政體制為基礎的五柱體系中，以數位公民主權、數位權利保障、數位政府治理、數位智慧創新及數位社會發展等五個篇章，深入討論在數位民主治理的樂觀論與悲觀論之間，尋找一條漸進改革的實用主義路徑的可能，以期讓民主治理的成果得以透過資通科技的協助，而能成功改善民主治理的運作，並讓民主政治在人類社會發展的洪流中，可以持續優化與茁壯。

陳敦源
國立政治大學公共行政學系專任教授

張濱璿
昶騰法律事務所主持律師、馬偕兒童醫院小兒腎臟科兼任主治醫師、臺北醫學大學醫療暨生物科技法律研究所兼任助理教授

廖洲棚
國立空中大學公共行政學系專任副教授兼系主任

黃心怡
荷蘭萊頓大學治理與全球事務學院公行系助理教授、臺灣大學政治系兼任副教授

王千文
淡江大學公共行政學系專任助理教授、淡江大學商管學院協力治理研究中心主任

助理編輯
陳郁函
國立政治大學公共行政學系博士生

作者序──資通科技能否引領民主治理走出自滿與失敗的泥沼？
陳敦源、張濱璿、廖洲棚、黃心怡、王千文

●民主政治自己與自己競爭的時代已經結束？
過往數百年中，人類推動民主政治之路是起起伏伏的。近代歷史上，20世紀二次世界大戰之後，世界分為民主主義與社會主義兩大陣營展開體制的競爭，在那個兩極的世界中，美國與蘇聯在國際政治、經濟、軍事、甚至運動與文化等各個層面進行全面競爭。其間雖有至1970年代的三波民主化世界性風潮，大約有三十年的時光，民主政治高居世界政體選擇的道德制高點，加上1990年代蘇聯垮臺之後，樂觀如學者福山（Francis Fukuyama, 1952-）曾說民主體制已得到最終勝利，美國這個在經濟與軍事上最強盛的民主國家，成為一個全新單極世界中唯一的領導者；她在全球促銷民主制度（exporting democracy），一如推銷麥當勞、可口可樂與蘋果手機一像自然，民主只與自己競爭，沒有對手。
然而，進入20世紀末與21世紀初的這段時間，因為不同因素民主國家發生倒退（backsliding）成為威權獨裁體制的個案頻傳，比方說俄羅斯；更重要的，中國以威權國家治理之發展奇蹟強勢崛起後，有意或無意地挑戰民主資本主義政體在國家與社會治理上的效能問題，成功激起西方世界對自家民主政體治理績效的反思；雖然這波新冷戰的治理競爭被美國學者戴雅門（Larry Diamond, 2020）稱之為「（民主）妖風」（Ill Winds）過境，不過，資通科技累積了數十年的知識資本，在21世紀的前二十年出現爆炸性的發展，不論是2010年的社群網站、大數據及物聯網，或是2020年的AI、機器人及元宇宙，席捲人類生活的各個層面，前述「民主vs.非民主」陣營的政體治理競賽也無法倖免。
從政治學民主理論的角度來說，那個民主體制沒有強大對照組的年代，只要能滿足「程序性的要求」，包括定期選舉、開放的媒體、與多黨體制等條件就可加入俱樂部；不過，這新一波以國家治理成果上的比賽，追求的是「認知性的結果」，民主不能只有程序，也要關心國家治理的成果。已故政治經濟學大師林布隆（Charles E. Lindblom, 1965: 275）曾言，民主是「政黨相互調適」（partisan mutual adjustment）的機制，我們接不接受它的標準在於其結果是否能夠走向公共利益與大眾福利（public interest & general welfare）。因此，本書要處理的主要問題是：「這一波由資通科技所激起全面性的數位轉型壓力，對於陷入苦戰的民主政體來說，到底能否帶來民主治理品質的提升？還是讓其結果更加墮落？」

●數位轉型為何不談民主就好，非得要牽扯治理呢？
從公共行政專業興起的19世紀末與20世紀初來看，剛好是美國政府從殖民地維持現狀為主，轉變成為二戰後主導國際政治的大國政府時代，領航人美國第28任總統威爾遜（Woodrow Wilson, 1856-1924）在他那篇行政學詔書《行政學的研究》（The Study of Public Administration）中，提出「行政是政治運作之外」（administration lies outside the proper sphere of politics）的政治／行政二分看法，他也認定行政問題是行憲而不是制憲，他說：「行憲與制憲比較起來，是愈來愈困難了。」民意政治可以決定要什麼，但做不做得到還得看行政運作的狀況，兩者之間可能的落差，就是行政學的專業所在；而資通科技的發展對行政學來說，也是行不行得通之目標下的新生獨立變數而已。
事實上，由於行政活動常是自隱的，與一個家庭內傳統母親所扮演的角色非常類似，因此美國公法學者G. Scheffler 與D. E. Walters（2024）才會說，行政國是「在水面下運作的」（submerged administrative state），運作得愈好，大眾就愈不會察覺它的存在與重要性；這就是為什麼，老子說的「治大國，若烹小鮮」，常會被解讀是「一塊小蛋糕」（a piece of cake，西諺，小事一樁，誰都能做的意思），事實上，行政運作像是處理飛機上成千上萬的螺絲釘，每一個釘子都要小心處理，不能轉太緊，也不能太鬆，類似廚藝要抓得剛好，海鮮才不會糊了，飛機飛上天空的時候，才不會因為一顆螺絲釘而出現事故，因此，資通科技是新的調味廚藝，也是革命性的鎖螺絲技術，治理結果的好壞，常在一念之間。
正因如此，在當前AI大爆發的時代，從治理的結果面來評論資通科技下的民主政治運作，顯得愈來愈重要。比方說，隨著數位公共領域（digital public sphere）的出現，民主決策過程迎來了互動性與透明度前所未有的機遇與挑戰。J. Cohen與A. Fung（2021: 24）在〈數位民主與公共領域〉（Democracy and the Digital Public Sphere）一文中指出，資通科技的發展不僅改變了人們參與政治的方式，也重新定義了公共討論的範圍與深度；也就是說，當代數位公共領域雖然提供了前所未有的溝通與參與機會，但也伴隨著虛假資訊、極端言論和資訊過濾等挑戰；因此，數位民主的關鍵是如何在提升參與的同時，保持討論的品質與多樣性，防止極端言論或操控性的資訊傳播而損害民主，不論是推動還是管制，都是治理問題。

●討論民主政治數位轉型的治理需求，要如何開始呢？
2020年至2022年間COVID-19在全球肆虐，截至2024年9月，已造成全球7億7,000多萬人感染，以及700多萬人的死亡，疫情期間許多學者從民主與非民主的體制優越性比較來討論政府的防治的作為（Cassani, 2022），但是國家危機處理的主要目標，是一個標準的治理議題，比方說，美國的華裔公共行政學教授楊開峰（Yang, 2020），在美國公行的頂級期刊Public Administration Review（PAR）上面發表了一篇名為〈從未遇見的挑戰，但非常熟悉的（治理）矛盾〉（Unprecedented Challenges, Familiar Paradoxes），他從治理效能的角度討論疫情期間中國與美國所同時面臨之「專業與政治」矛盾的問題，這個問題超越民主與非民主的政權型態爭論。
事實上，治理問題一直都是政府運作相關理論的重要源頭，即便單從民主理論切入，一個民主國家不能只有程序上的民主（比方說，選舉），該民主決策體系還要能夠滿足解決公共問題與促進社會進步的專業能量，這個需求是奠基於政治與專業之間的制度性調和；也就是楊開峰教授在前面那一篇論文中所指出，在疫情期間，政治與專業各司其職並且相互調和，一國才能有效應對疫情所帶來的挑戰，他說：「專業知識應受到民主責任的指導，而政治決策應以科學證據為依據」（Yang, 2020: 659），而資通科技在這個民主治理的調和過程中，同時扮演了促進與摧毀調和功能的潛在角色。
而本書的出現，是被前述同時討論民主治理與資通科技發展的需求給「逼」出來的，怎麼說呢？臺灣推動電子化的這幾十年來，技術主導政策是常態，其中公共行政扮演非常有限的角色。2008年政治大學公共行政學系與當時行政院研究發展考核委員會合作「臺灣數位治理研究中心」（Taiwan E-governance Research Center, TEG）的研究外包案開始，公行專業才有機會系統性地進入電子化政府的政策領域；多年來在TEG同仁的持續努力下，近七十項從行政管理角度出發的數位轉型研究集群拔地而起，在國家政策的各個領域都發揮了影響力；2022年8月27日，行政院數位發展部掛牌成立，國家發展委員會的資管處一下子成為一個行政院二級的部會，需要走出科技主導的輔助單位，轉化成為民主治理的政策議題發動者。

●最終，民主的困境能否經公行加持過的數位治理而獲得改善？
嚴格說起來，民主政治在當下的世界受到愈來愈多的挑戰，氣候變遷、能源危機、科技競爭、流行疫情、價值衝突、與區域戰爭等，強調審議程序與凝聚共識的民主政體，在解決上述棘手問題所展現的效率與效能似乎陷入泥沼；雖然根據一份2024年的研究顯示，民主國家的民眾對於中國式舉國體制所創造出的經濟奇蹟，不會產生轉換政權類型的想法，最多只是對民主政體的運作本身有更嚴厲的批評（Becher et al., 2024）；不過，如果捍衛民主價值者最多只能提出「民主的特色就是國家治理沒有長期規劃、政策不確定性高，並且在多元差異下很難做出決策」這樣消極的論點，似乎更加顯示面對中國非民主治理結果的對照，民主治理已陷入不只是運作上的泥沼，策略上也已失卻方向！
因此，本書的出現，顯示作者們有意識地在民主治理的運作與論述陷入自滿與泥沼的當下，從民主價值為本的角度所提出的一個解方思考路徑。本書的主旋律希望能討論民主政體如何能善用新興的資訊與通訊科技，將民主政治從治理的泥沼中自我救拔出來。我們的核心策略是從臺灣民主治理最基礎的憲政價值出發，將數位公民主權、數位權利保障、數位政府治理、數位智慧創新及數位社會發展等五個支柱當作架構，從各種新興之數位科技的認識與應用經驗中，尋找重新檢視民主治理問題的視角，並且從科技所創造出來的可能性中，提出各種治理問題解方及其預評估，希望能在約23萬字的專書空間中，帶著讀者一起思考應用資通科技「拯救」民主治理困境的可能性與可行性。
本書成功的出版，首先要感謝前數位發展部部長唐鳳女士，沒有她的起心動念，對於民主治理領域發展的關注，就絕對不會有本書；事實上，對於一個科技出身而進入政府的專業人士來說，這種程度的跨域知識包容力是很少見的；再者，五南圖書公司的副總編輯劉靜芬，長期以來支持數位治理叢書的出版，功不可沒，另外，責任編輯黃郁婷不離不棄地催著五位作者，與助理編輯博士生陳郁函之高效行政溝通的支援，都在此一併感謝；最後，要向我們自己相互道賀一下，幾年一起在TEG做研究的日子是歡樂且有生產力的，我們稱自己是A-team不是沒道理，大家在百忙中的積極投入與高度回應性，是非常難得的團隊合作經驗！年度品酒會的情誼希望可以持續下去，除了好好做研究，能夠盡情享受工作以外的友誼，也是人生一大成就！


2024年9月22日
秋分時完稿於國立政治大學所在之貓空山下

目錄

推薦序／唐鳳
推薦序／廖達琪
推薦序／戴豪君
作者序

第1章　尋找政府數位轉型與優化民主治理的思想地圖？

PART1　數位公民主權
第2章　人民主權困境與資通科技的發展
第3章　數位網路發展與人民主權困境的改革實驗
第4章　政府數位轉型與人民主權困境的數位優化

PART2　數位權利保障
第5章　新型態數位環境發展對人權的影響
第6章　新型態數位發展環境中的人權價值
第7章　多元宇宙發展政策方向

PART3　數位政府治理
第8章　從後應性到回應性政府的數位轉型
第9章　官僚體系與民主的數位調和
第10章　應用新興科技推動政府數位轉型

PART4　數位智慧創新
第11章　為什麼要推動數位智慧創新？
第12章　AI與機器學習演算法是官僚的聖杯嗎？
第13章　擁抱政府創新的工具

PART5　數位社會發展
第14章　以協力與資料治理落實數位社會發展
第15章　共享價值生態圈作為數位社會發展的平臺
第16章　公民作為數位社會發展的轉型主體

結語
名詞索引
參考文獻