中華民國憲法(修訂九版)

民國八○年代起我國憲法歷經七次修改。至今，單一國會、「五都」形成，省不再是自治團體。惟行政院為國家最高行政機關的體制依舊，並有倒閣與解散國會入憲配合，然副署權範圍縮小加上總統由公民直接選舉，而總統更是憲法行政機關之最高行政首長（釋字第六二七號），造成政府體制明顯往總統制發展，但猶撲朔迷離。九十八年第七屆立委，在「國會減半」並採單一選區兩票制之後，能否根治社會亂源的國還有待觀察。行政院組織，突破傳統八部二會格局，自一○二年起成為十四部八個委員會三獨立機關。而為防制與社會共通理念脫節的「恐龍法官」以及貪瀆法官，除於民國一○○年研訂法官法外，同年七月，司法院決定試行「觀審制」，法務部則設立廉政署。
現今，人身自由、言論自由等基本人權，已漸趨充實。政府也簽署兩項國際人權公約。九十年首次政黨輪替後，即因核四爭議而有公民投票法之制訂，但其後因公投綁大選引起社會嚴重爭議，忽略公投的本質。而國外於二○一一年初，北非突尼西亞為追求民主憲政，爆發「茉莉花革命」，並如火如荼地延燒多國。同時，希臘等歐洲老牌憲政國家則瀕臨破產，再再證實憲政需要堅實的底層社會基礎。

陳志華

學歷
國立臺灣大學法學博士

經歷
國立中興大學公共行政學系副教授、教授
國立空中大學公共行政學系兼任教授
英國地方政府訪問研究
國家文官培訓所講座
國立臺北大學教授兼任主任秘書

現職
國立臺北大學公共行政暨政策學系教授
國立空中大學公共行政學系兼任教授

憲法發展三部曲二○一一年版序

一、美國憲法
聯邦最高法院內法律與政治網絡
「司法審查是憲法對法律與政治一項最偉大而具爭議的貢獻。」(David M. O^Brien, Constitutional Law and Politics, 2008, p. 23.)美國聯邦最高法院內部職掌與決定程序之運作，基本上是一個法律與政治交織的過程。
二○○九年四月底，大法官Souter宣布即將在十八個任期後退休，歐巴瑪(Obama)總統隨即指示幕僚從人才庫篩選提名的可能人選，名單多達四十位，後來縮減為九位，最後是四位出線，包括第二上訴巡迴法院法官索托梅爾(Sonia Sotomayor)。最後，五月下旬，Obama宣布提名Sotomayor女士，其考量的因素是：她能增進法院的多樣性、令人激賞的個人背景以及感人的司法紀錄。這位波多黎各移民的女兒，曾在耶魯大學擔任耶魯法律期刊編輯。雖然聯邦參議院是民主黨掌控，Obama總統仍與參議員會面，希望十月初可以通過此項人事案。但參議院司法委員會及院會則先後在七月及八月通過此案。Sotomayor於是成為第一位拉丁裔、第三位女性聯邦最高法院大法官(David M. O^Brien, Supreme Court Watch, 2010, pp. 1～3)。
其間，經過長達三天、共十八個小時的辯論，顯示兩黨議員依然存在不少歧見；不過，在最後表決時，卻有九名共和黨議員加入，與五十九位民主黨議員投下支持票。Obama任命案通過後，立刻讚揚參議院的表決結果是「打破另一道藩籬」，也代表美國又朝向「更完美的聯邦」邁出一大步。顯示Obama正積極落實法律實務運作中的族群平等。這項任命案的通過對美國人是很大的鼓舞，讓婦女和少數族群未來擁有更多的可能（網路摘錄）。
約一年後，又有自由派大法官史蒂芬思(Stevens)宣布將在二○○九～二○一○年任內退休。Obama總統即接見前次未被提名的Diane P. Wood法官以及檢察總長凱根(Elena Kagan)等人，最後選擇Kagan。她曾在哈佛大學法律學院任教，後來擔任院長職務，有些公法方面的出版品帶有偏見。二○○九年，Obama總統任命她為檢察總長。有些自由派人士批評她，保守人士也攻擊她缺乏法院實務經驗，五十五歲的Kagan也接受參議院考驗，超過十七小時的聽証，參議員密集審查近三個月後（以六十三票對三十七票）通過任命，成為美國第四位女性聯邦大法官(David M. O^Brien, op. cit., p. 2.)。
是以David M. O^Brien在《聯邦最高法院2010年的觀察》一書，首章即從「法律與政治」觀察最高法院的職掌與決定過程。進而查考在現實的政治運營中法律的發展。

美國憲法的源頭與基礎
美國憲法之制定，時間上比孟德斯鳩提出《法意》一書晚，但是美國獨立前早已落實權力分立與議會制度。而美國憲法更在規範聯邦與各州利益、州際商務，鼓勵發明與專利，因之，有稱美國憲法是一部「經濟憲法」。再者美國憲法是一六二○年一艘五月花號船載著前往北美洲新英格蘭殖民地的英國清教徒，在上岸之前，簽署的宗教公約「五月花號公約」開始發展的。依照公約，大家同意創建並服從一個政府，即政府是基於被管理者的同意而成立的，而且將依法而治。
法國人托克維爾曾經指出，美國的鄉鎮自治傳統（鄉鎮精神）是人民主權和公民自由原則的根源。在《論美國的民主》一書，托克維爾從自主治理觀察美國能避開多數暴政，而新英格蘭地區的鄉鎮自治制度培育美國民主的民情風俗，尊重制度的心理。這個早在十七世紀殖民時期開始形成，加上五月花號帶來的寫在宗教契約上的自治思想，為聯邦憲法奠定了權力分立的基礎。所以美國簡要的幾條憲法，能夠運用兩百多年而不墜。至今美國體制依然保持原型，而法國體制則變化多次多樣。

二、一些國家的憲政事例

二○○八年二月中旬，古巴強人卡斯楚表示即將退位，並將由其胞弟勞爾接班繼位。勞爾是六位副總統之一，代理國民會議主席已有二年。二月下旬，國民會議代表以起立鼓掌的方式，同意新領導人繼任。古巴奉行社會主義市場經濟超過五十年，發展停滯，景象一片廢墟，總統（主席）制運作行禮如儀，國家領導人專制且如同世襲君主。這裡，憲法還在嗎？
二○○八年三月上旬俄羅斯總統選舉。雖然普丁不能再參選，而改任總理，但識者指出，這次選舉其實是「普京總統的第三個任期」，俄羅斯只是名義上的民主。二○○八年三月俄羅斯總統選舉的險惡表演，讓西方人士瞠目結舌。普丁礙於只能連任一次的法律規定，必須卸任，乃規劃由其親信、時任總理的梅德維捷夫當選總統，並由梅氏任命他出任總理，以便他間隔四年後能再選總統。然而民主及憲法可以一再地在私相授受中被操縱玩弄？
回顧一九九一年八月二十二日，由蘇聯「國家安全委員會」(KGB)策動、試圖推翻戈巴契夫總統的政變宣告失敗。八年之後，一九九九年十二月三十一日晚間，俄羅斯總統葉爾辛突然辭職，由國安局出身的總理普丁代理，很快就掌控大局。特務機構掌權的歷史在此國度接續重演。二○○○年他上任時﹐俄羅斯是一個「控制式民主」的國家。二○○四年尋求連任的總統普丁，勝券在握，其他政黨乾脆就冷眼旁觀，不提名候選人。當局仍覺得不能讓普丁唱獨角戲，否則難免有不民主之嫌。因此克里姆林宮力邀一名自由派領導人參選，同時還找了一些無足輕重的候選人向他「挑戰」。最後，根據官方公布的數據，包括普丁在內，總共有十名候選人參與角逐總統寶座。（網路摘錄）這裡，憲法多麼脆弱。
再看中東北非回教國家二○一一年初起骨牌效應般接連的革命（茉莉花革命）。繼突尼西亞、埃及、利比亞之後，敘利亞、葉門亦開始動盪。二○一一年四月十六日敘利亞總統巴夏爾‧阿塞德承諾在一週內結束長達四十八年的緊急統治，但街頭民眾憤怒未能平息。各地出現反政府口號及示威，衝突中死傷嚴重。敘利亞正在變成另一個利比亞。敘利亞領導人知道，中東主要矛盾是在於以色列與阿拉伯國家之誓不兩立，已通過土耳其外長向以色列試探，要與以色列簽訂和約。但敘利亞民眾顯然不相信阿塞德的承諾，因此示威此起彼落，在全國各地不斷發生。其實阿塞德一旦倒臺，敘利亞將走向何方，沒有誰能加以保證。問題是敘利亞一直是由阿塞德家族統治，父死子繼，到今天沒有改變。這情形，鐵腕統治突尼西亞二十三年的總統班阿里、埃及的穆巴拉克家族、利比亞的格達費家族皆然。重點是，掌權的小圈圈內貪腐日益嚴重，招致民怨四起。二○一一年一月起動盪不安的葉門，總統沙雷曾經多次公開表示，任何權力移轉都必須符合憲法規定；諷刺的是，他已統治葉門三十年，仍然戀棧不去。

三、臺灣的憲法與憲政雙首長制與半總統制的轉變

(一)雙首長制與半總統制
雙首長制(dual executive system)：Karl Loewenstein (1957)從威瑪德國憲法所提出，認為總統權力，具總統制與內閣制特徵。總統由人民間接選舉。半總統制(semi­presidental system)：Maurice Duverger (1980)從法國體制說明，半總統制非總統制與內閣制之綜合體，而是二者間的「換軌」。總統是由人民直接選出。一九八六年開始，法國出現總統平時與總理分享行政權，總理亦掌握國防權力。總統任內，國會選舉後多數黨或多數聯盟與總統不同立場，總統權力即交出。從總統主政改為總理主政。
一九八六年密特朗總統，任內國會選舉，總統所屬政黨成為少數。他在：總統辭職、解散新國會、任命多數所支持者為總理間，選擇第三項。不同政黨的總理主政，總統權力大幅縮水。一九八六年至二○○二年期間，密特朗總統與席哈克總統執政時，法國已出現三次「換軌」。半總統制的「換軌」機制及其實務現象，獨樹一幟，成為憲政體制另一種常態。
法國所以會出現「換軌」現象，主要是總統任期長（過去一任七年，今為五年）、國會穩定多數聯盟、兩輪投票的選舉制度有利於政黨聯盟、行政系統一元化、總統與總理分享一元化行政權等因素促成。而總統的個人意念更發揮催化作用。二○○○年至二○○八年的臺灣，由國會「少數」的政黨執政，長達八年，政府體制的「換軌」機制顯然未具備。

(二)九十九年的十一月：兩則司法判決
九十九（二○一○）年的十一月，臺灣司法機關一審與二審，對總統權責之詮釋出現兩次迥然不同的判決。這對我國憲法體制及公務員責任，將產生理論參照上的對比，頗具影響。
十一月五日臺北地院的判決：總統的職權是列舉的，行政院院長的職權是概括的。前總統收受政治獻金，無對價行為，總統的影響力非職務行為。總統職權中無金改決定權。合議庭認定金控合併案並非總統法定職權，財團的錢是給陳水扁選舉的政治獻金，另外有財團給付扁珍的，只是「探知政府當時態度」，都不算行賄。總統介入金控併購，性質與總統管機場手推車、生態濕地、國軍體能測驗一樣，縱僭越總統職權，也不代表以職務犯罪。故判決無罪。（檢察官則認為金控合併案是出自總統指示，是總統的職務行為。特偵組檢察官指出，合議庭認定憲法關於總統職權採列舉規定，判扁無罪，這與憲政實務及社會認知有嚴重的落差。憲法闡述總統權限非僵化式、表面上列舉，法院見解過於狹隘，不符我國憲政運作精神。）
十一月十一日最高法院的判決：只要公務員行為與職務具關聯，並具「實質影響力」，就是職務上行為。因此認定扁家收款，扁以總統身分介入龍潭購地案，構成職務上收賄。行政院院長由總統任命，當執行總統意念；總統行為實質影響行政院之決定，因此判決扁有罪。
總統在憲法上的「影響力」、「統治行為」與「行政權」，在純粹理論與個案實務交會。總統的「職」與「權」，在總統由人民直接選舉、總統直接任命閣揆與司法解釋（包括三八七號、六一三號、六二七號）中，交織糾纏。憲法意涵，任誰「一憲各表」？

臺灣出現少數政府的背景
議會內閣制國家，國會代表民意，應由國會多數黨執政，組織政府。我國政府體制原具內閣制精神，卻在二○○○～二○○八年出現「少數政府」，而未能在體制上「換軌」。分析其主要成因如次：
制度面因素：(一)國會無閣揆任命權，致「國會不是多數」，形成「朝小野大」局勢。(二)總統選任閣揆有高度裁量權，閣揆不必是國會屬意或支持之人選。影響所及，閣揆幾為總統之幕僚長。(三)總統與行政院之職權關係密切，分工不清。六二七號解釋認為，總統是最高行政首長、行政機關，猶助長總統在憲法模糊規定中，增強其行政權。總統權力（特權）是政府運作之基礎，更是根源於憲法之權力分立(U. S. v. Nixon, 1974; Gunther, Constitutional Law, p. 384)。(四)總統成為政治中心、決策中心，甚至二○○○年立法院無發動倒閣的動機，寧願選擇罷免總統的困難途徑。
總統的主觀判斷：(一)總統不願在野黨「整碗捧去」。曇花一現的唐飛內閣，也只許讓出閣揆，而此閣揆之任用，未經政黨間協商同意，不是「黨進黨出」。(二)總統主導議題、主動出擊。停建核四（二○○○）、二次金改（二○○五～二○○六）即由總統決定或經其同意。
客觀環境：(一)二○○○年三月大選，國民黨與親民黨失敗，選後未能進一步融合形成聯盟，僅維持鬆散的合作關係。在野勢力重挫，往後立法院亦出現朝野席次拉鋸的局勢，執政黨更有執意實行少數政府的客觀條件。(二)五月唐飛首任閣揆，僅維持短暫的四個多月，張俊雄接任後，核四案爭議升高，至朝野關係對峙緊繃，爭執焦點指向總統，是否左右共治已經不再引人注意。行政院院長由總統任命，並相信是對總統負責。何況第一次執政，執政黨是難有採行共治之雅量，致二○○○年這一關鍵年坐失採行的機會。
在此「朝小野大」期間，司法院大法官出現三次解釋，認定三一九槍擊案調查委員會之職權、NCC委員及公投審議委員會委員之產生等相關組織法違憲。而這些解釋，不過是為我國政府體制發展留下記錄而已。

我國政府體制的實際
(一)政府體制實為總統制
美國總統對其內閣人員之進退，掌握完全自主權，即閣員任免權由總統決定。我國無論是雙首長制或半總統制，總統在行政院內閣首長之異動，其實一樣都掌握決定權。行政院院長未能掌控「組閣權」。馬總統就職時，行政院各部會首長或為總統屬意，或為市政府班底是一例。二○○八年五月總統就職不久，社會各界即要求馬總統站在第一線，實際上總統亦多次介入行政事務：救災、媒體管制、五都體制等。是社會期待改變了憲法？
馬總統就職後，總統府成立財經小組，行政院另外設置賦稅改革委員會，都在為稅制革新努力。兩個備受期待的單位，介於總統與行政院間，卻因發生齟齬面臨窘境，最後還是以財經小組的意見為準，賦稅改革委員會旋即解散。

(二)憲法第五十三條的定位依舊行政院是最高行政機關
例一：全球招商旗艦計畫究竟由誰拍板？行政院與經建會曾出現不同版本。經建會主委劉憶如在行政院政務會報後，逕行宣布十項旗艦計畫定案。然而行政院長吳敦義昨天公開受訪時卻表示，已要求經建會納入民間意見後「再行斟酌」。雙方各說各話超過一天之後，行政院讓步。行政院發新聞稿指示未來全球招商規畫「由經建會負責即可」（中國時報，二○一○年七月三十日）。
例二：二○一○年初開放面板廠赴大陸投資後，三月中友達就向經濟部遞件申請，赴大陸投資七‧五代面板廠。當時，經濟部官員是說，因初步條件都符合，審查時間不會太久。結果，經濟部的「不會太久」，是從年初搞到年尾。後來因為鴻海董事長郭台銘，為了歐盟對奇美電等面板廠「操控價格」案罰鉅款，到歐盟代表處踢館，流彈波及經濟部；他痛責經濟部漠視、阻礙面板廠登陸投資。隔天，吳院長即宣布上述投資案「已通過」，經濟部官員們只能好整以暇。不勞經濟部做好人，而由閣揆「代為宣布」行政院立場，似乎也在宣示行政院的地位。
例三：二代健保修法，法制上是行政院衛生署的權責，但自馬英九總統親定修法時間表後，府院署黨四方面，卻對二代健保幾個月不再過問，行政院未密集召開跨部會協調，衛生署也未主動向立法院簡報溝通，民間團體與民眾更不再注意，如此決策註定引起反彈。然而社會輿論仍關注行政院的責任。

(三)亟需省思行政權的性質及歸屬
依憲法第五十三條之規定，行政院為最高行政機關之地位，此一地位自八○年代修憲以來，未曾更動。總統制的實務雖日益明朗，相關司法解釋則雜沓矛盾（如肯定我國體制為內閣制的六一三號與肯定總統制的六二七號，公布時間間隔不到一年）。
Austin Ranney認為總統制，權力分立(separation)；議會內閣制，權力融合(fusion)。但是他也指出，總統制範本的美國，總統是平等中的第一人：“the first among equals”，而內閣制典範的英國，首相也是：“the first among equals”。元首權與行政首長權不應分離，且都由總統或首相掌握。雖然Aaron Wildavsky稱美國有兩個總統(two presidencies)：一個管理內政，另一個管理國防及外交。Cliton Rossiter直接指明美國總統在外交事務的權力是歷史造成的，不是司法所形成的。這方面的權力是受國會及人民監督，不受司法監督。而不論是權力融合的內閣制，或是權力分立的總統制，行政權一致而整體由政府首長掌理，是兩種體制共同的特徵。
就是半總統制的法國，行政依然整體的由掌握行政首長的總理行使，縱然在「左右共治」政局，總理成為行政首長，一樣掌握完整的行政權。「如果」我國行政院是國家最高行政機關，亦當如是。

(四)總統直選對憲政體制的意義
從總統職權觀察。總統直接民選與其職權之虛實，是不必然相關，然而總統已站到第一線，其職權範圍界線，是需要思考。畢竟先確定人員權責，再考慮其產生方式，是行政學第一堂課。至少那三樣授權總統的權力，是指導抑或執行，是該釐清，以避免總統有權無責的批評。如屬行政領域，閣揆不應消失不見，課責機制不能真空落空。
從覆議的意義觀察。覆議是總統制國家的產物，美國覆議之設計，原意是要讓總統獨立於國會，不受國會掌控。同時也使權力分立體制有溝通的機制。我國制憲時小黨林立，為了避免倒閣及解散，引進覆議取代之，有穩定政局的意義。覆議是對事不對人，其運作是讓政策接受民意考驗，可避免政治衝突的升高。再者，覆議是最高行政機關的行政院對立法院負責任的方式。總統直選後，總統是否就因此有權否決行政院院長所提覆議案，充分掌握政府的政策？答案應非肯定。覆議門檻從三分之二降為二分之一，行政院應接受立法決議，行政院與立法院趨向「平等」，內閣制意涵比重提高，值得注意。
從閣揆同意權取消觀察。依憲法行政院對立法院負責體制言，總統任命行政院院長應盱衡國會政黨形勢，政治生態，選擇立法院可以接受的人選，即使總統直選，仍然理當如此。總統民選，是有民意支持，但與閣揆不需國會同意，是兩回事。但總統人民直選，社會期待他應站在第一線，權力因之擴大，甚至直接指揮救災等，而不受課責制衡，必然形成憲政問題。總統權力超越憲法所定，其結果是立法院的質詢已非政策辯論，而流於作秀。站在第一線的總統應有法定實權，亟需依權責相稱原則修正明定。
從罷免取代倒閣觀察。首次政黨輪替，立法院「多數」寧可捨棄倒閣之正道而選擇罷免總統之路，而且一連發動兩次。一般相信是社會成本太高，其實成本應非主因。而這一現象卻證明總統的職權，實務上遠超過憲法規定，總統直選已產生一些效益。

(五)總統的聲望涵蓋閣揆的聲望
媒體喜歡對政府首長，特別是針對總統及行政機關首長，做民意調查。甚至備位的副總統也曾納入民調對象。由於總統站在第一線是人民的期盼，逐漸參與行政個案，民眾對總統與行政院院長表現之滿意度，亦步亦趨。亦即，當總統（行政院院長）的民眾滿意度上升時，行政院院長（總統）的民眾滿意度亦隨之上升。二者之滿意度幾乎接近共線關係，說明二者之滿意度的變動趨勢相當一致。唯二人的滿意度是互相獨立的，彼此的影響性不顯著。申言之，相同的政治環境，促使總統與行政院院長形成命運共同體，進而導致滿意度有類似的趨勢，然而因二者工作無同質性，也未共同掌理行政權。
近年來，總統在其任內更換行政院院長，是否成為解決政治危機的工具？民調的答案是肯定的。無論是選舉失利（立委或縣市長選舉）、天災人禍（八八水災及疫情），更換閣揆等，都可能被視為是拉抬滿意度重要手段。其實依民主憲政之原理，總統「更換」閣揆應為順應民意，非出於總統之意（參考有關國會及雙首長制體制之研究，世新大學、國家圖書館等共同主辦，臺灣民意調查五十年回顧與展望研討會，二○○九年十二月十八日，論文集）。
總統與行政院關係日益密切，民眾對總統期待日深，總統的績效已涵蓋行政院的績效，總統制的趨勢確定。如總統與閣揆，一為國家元首，一為行政首長，績效與民意支持度竟亦步亦趨，馴至不時發現閣揆悄然消失蒸發。行政院還是最高行政機關？

陳志華　謹識於民國一百年七月
臺北大學公共行政暨政策學系

憲法發展三部曲二○一一年版序
初版序
緒　論　
第一節　憲法的意義
第二節　憲法的傳統分
第三節　憲法的性質
第四節　現代憲法的演進趨勢
第五節　中國立憲簡史
習　題　
第一章　前言與總綱
第一節　前　言
第二節　總　綱　
習　題
第二章　人民的權利義務
第一節　概　說
第二節　平等權
第三節　自由權
第四節　受益權
第五節　參政權
第六節　自由權利的保障制度
第七節　人民的義務
習　題
第三章　國民大會
第一節　國民大會的性質
第二節　國民大會的地位
第三節　國民大會代表
第四節　國民大會的組織
第五節　國民大會的職權
第六節　國民大會的集會
習　題　
第四章　總　統
第一節　總統的地位　
第二節　總統的職權
第三節　總統的選舉　
第四節　總統的任期及責任　
第五節　總統府的組織　
第六節　總統與五院的關係　
習　題　
第五章　行　政　
第一節　行政院的地位及性質　
第二節　行政院的組織　
第三節　行政院的責任　
第四節　行政院的職權
第五節　行政院與其他各院的關係
習　題　
第六章　立　法　
第一節　概　說　
第二節　立法院的地位及性質
第三節　立法院的組織　
第四節　立法院的職權　
第五節　立法院的會期及議事原則
第六節　立法院與總統及各院的關係
習　題
第七章　司　法　
第一節　司法院的地位　
第二節　司法院的職權及其組織
第三節　解釋憲法及統一解釋法令
第四節　司法院的主要成員
第五節　法官的地位與保障　
第六節　憲法法庭
第七節　參審制
習　題　
第八章　考　試　
第一節　概　說　
第二節　考試院的地位及性質　
第三節　考試院的職權　
第四節　考試院的組織　
第五節　公務人員考試　
習　題　
第九章　監　察
第一節　概　說　
第二節　監察院的職權
第三節　監察院的組織及其職掌
習　題　
第十章　中央與地方的權限
第一節　中央與地方的權限關係
第二節　中央與地方的權限劃分
第三節　中央與地方權限劃分的問題
習　題　
第十一章　地方制度
第一節　省、縣自治團體
第二節　地方自治法制化
第三節　省、縣的組織
第四節　市的自治
第五節　多省制與省虛級化問題
第六節　鄉（鎮、市）的自治
習　題
第十二章　選舉罷免創制複決
第一節　選舉、罷免　
第二節　創制、複決　
第三節　公民投票法　
習　題　
第十三章　基本國策
第一節　國　防
第二節　外　交
第三節　國民經濟
第四節　社會安全
第五節　教育文化
第六節　邊疆地區
習　題
第十四章　憲法的施行與修改
第一節　憲法與法令的關係
第二節　憲法的修改
第三節　憲法的施行　
習　題　

附錄一　中華民國憲法
附錄二　中華民國憲法增修條文
附錄三　舊中華民國憲法增修條文
附錄四　動員戡亂時期臨時條款