聚眾活動處理的政策管理

作者融合其紮實的公共行政理論學養與豐富的警察實務工作經驗，以獨特的觀點視聚眾活動為一個典型的公共問題，並從公共政策（Public Policy）的研究途徑，闡述聚眾活動處理的政策管理，包括聚眾活動處理的政策規劃、政策執行及政策評估等篇章。

本書在理論文獻上，介紹聚眾活動處理的三大典範，包括群眾控制、群眾管理與相互信任等典範；在案例分析上，檢視台灣地區的紅衫軍運動、太陽花學運，中國大陸的廣東省烏坎村事件，以及香港的佔中運動等四個大型聚眾活動的案例；此外，在研究方法上，作者藉由問卷調查、民意調查及深度訪談等方法，比較分析台北市市民和警察人員對聚眾活動處理的看法有何不同，以及社會運動領導者和處理聚眾活動的警察人員的看法有何不同。

本書特色 
本書的特色為結合聚眾活動處理的理論與實務，並綜合警察、市民及社運人士的多元觀點，以完整的研究架構與深入的論述分析，有系統地闡述聚眾活動處理的政策管理諸面向，可供學術界、警察實務界及社會人士研讀或參考。

朱金池

自中央警察大學畢業後即投入第一線的警察工作，曾任警察分隊長、分駐所長、督察員、股長及分局長等職務。歷經17年在派出所、分局、警察局及內政部警政署等各層級警察機關的服務經驗，並以在職進修方式獲得國立政治大學公共行政研究所的碩士和博士學位，亦曾赴美國西北大學交通學院接受警察指揮與參謀班的訓練結業。

現任中央警察大學行政警察學系專任副教授，在警大擔任教學、研究工作已有19年，曾任系主任、研究所所長及總務長等職。

作者的主要學術專長在公共行政、警察學、警察倫理與聚眾活動處理等方面，曾著有《警察學》、《警察行政》、《警察倫理》、《警察績效管理》等書，並積極參與國內外有關公共行政及警政的學術研討活動，發表與評論文章。

作者在教學、研究之餘，曾受聘擔任國家考試高、普考及警察人員特考之典試委員、命題、審題及閱卷委員，國家文官學院薦任公務人員晉升簡任或警監官等訓練「政策規劃、執行與評估」課程講座，以及內政部、內政部警政署及桃園市政府等機關之諮詢或評鑑委員等工作。

作者自序

歲月匆匆，從警已三十有六載，見證了台灣從威權統治到民主法治的警察工作。其間感受最深者，乃警察在政治與社會紛亂的時代中，無畏艱難與忍辱負重地處理聚眾活動，讓台灣的政治與社會發展得以穩健成熟。因此，筆者常思台灣警察長期處理聚眾活動所累積的經驗，應如何轉化為有系統的警學知識傳承下去?又國外警察處理聚眾活動值得仿效的理論與作法，該如何引介給國人參考?筆者忝為警察專業學術與教育的工作者，為回應上述問題，自許要撰寫一本警察應如何處理聚眾活動的專書，遂有本書之誕生。
筆者不揣淺漏，嘗試以政策管理的理論框架，論述警察處理聚眾活動的各個環節，包括其政策規劃階段的問題認定、情報蒐集與戰略計畫；政策執行階段的作業程序、戰術運用、現場處置與溝通談判；以及政策評估階段之檢討策進與量化、質化的評估等。上述分析架構係將聚眾活動視為公共政策上的問題，並以政策管理的階段論，依序對聚眾活動處理的事前規劃、事中執行及事後評估作有系統的闡述。最後，再以此架構對國內外四個重大的聚眾活動案例作分析，並提出綜合的結論與建議。惟由於任何研究途徑在研究題材與資料的取捨上，皆有其限制，故本書內容自無法涵蓋警察處理聚眾活動的所有面向；且筆者個人學養有限，故本書一定有諸多不足之處，尚祈各方先進多所指正。
最後，筆者要感謝本校刁校長及內政部警政署陳署長在百忙中作序推薦，增添本書莫大的光彩。又特別要感謝我的父母、內人明珠及所有家人對我的支持與包容，以及謝謝所有協助我完成本書出版的諸多善緣。

謹識於誠園
2015年

第一章 導論
本章是本書的導論，將說明本書所要研究的問題與目的、研究的途徑與架構、研究的方法與限制、重要名詞界定，以及本書的章節安排。

第一節 研究問題與目的
在警察實務工作上，筆者深深體會到聚眾活動的處理是警察的繁重任務之一，其處理之成敗，攸關社會安全與公共秩序至鉅；惟在警察學術領域中，有關聚眾活動處理的理論文獻繁多，且涵蓋各種不同的研究途徑及範圍，人言各殊。因此，在未來警察政策的發展上，應如何結合理論與實務，有系統地梳理出一套有關聚眾活動處理的知識，誠為筆者撰寫本書的主要動機所在。基於此研究動機下，本書聚焦在下述三個主要的研究問題：
一、在實然面上，在人類社會為何會有聚眾活動的問題發生?聚眾活動的問題本質何在?
筆者從事警察實務與學術工作迄今近40年，目睹台灣地區發生過之大型聚眾活動：包括有解嚴前，1977年的「中壢事件」、1979年的「美麗島事件」及1986年的「桃園機場事件」等；在1987年解嚴後，則有1988年的「520農民運動」、1990年的「野百合運動」、2004年的「凱道事件」、2006年的「百萬人倒扁運動(又稱紅衫軍運動)、2008年的「陳雲林被困事件」，以及2014年的「太陽花學生運動」等。從上述事件可知，台灣地區在解嚴前或解嚴後，幾乎每十年就會發生一起大型的聚眾活動，而且大都屬政治性的抗爭運動。這些在累積一定能量後爆發的大型聚眾活動，對台灣的政治發展與社會治安造成很大的衝擊，並且對警察的執法而言，不啻是一項艱鉅的挑戰，實有加以研究的迫切需要。
縱使是民主先進國家如美國與英國等國，亦難免會發生此種大型的聚眾活動，譬如，英國於1981年，美國於1967年亦曾發生過重大的聚眾活動，尤其美國於1992年在洛杉磯及2014年在密蘇里州佛格森市發生非裔美人抗議警察執法不公的大型聚眾活動，令筆者印象深刻。此種幾可稱為社會動亂的事件，不僅造成了人員的傷亡和財務的損失嚴重，且族群間造成了分裂而難以融合的深遠影響，深值加以研究。
又在中國大陸地區和香港地區，雖然其政府體制強調威權式的控制與「維穩」的策略，但人民仍屢屢發生「維權」的大型聚眾活動。譬如發生於2011年廣東省的「烏坎村事件」及2014年香港的「佔中運動」，為國際矚目的聚眾活動事件。
綜合上述，無論在台灣地區、中國大陸、香港地區，以及其他民主先進國家等均會發生大型的聚眾活動。因此，筆者擬欲探究：在人類社會中，為何會有聚眾活動的問題發生?聚眾活動的問題本質何在?
二、從理論上言，可否透過各種學科的研究途徑，綜合歸納出一套有關聚眾活動處理的理論或模式?以及這套理論或模式如何去描述、解釋，甚至預測聚眾活動的現象?
有關聚眾活動及其處理的理論文獻繁多，包括從社會學、社會心理學、政治學、法律學、刑事司法或傳播學等不同學科出發的研究成果。但各種學科的研究途徑大皆採取特定的觀點，故其研究發現較屬於局部性者，較難有宏觀而整體的理解。譬如，從社會心理學的觀點言，較強調聚眾活動的參與者之個人心理及群眾之集體行為現象；從社會學的觀點言，較強調社會不同階層的利益衝突會造成集體行動，且認為必須經過動員的過程，才能形成聚眾活動。因此，筆者認為若能採取多學科的研究途徑，較能得到相對宏觀的研究發現，進而可整合出一套處理聚眾活動的理論或模式。
基於筆者的公共行政學術背景及警察實務經驗言，筆者認為大型聚眾活動的處理問題乃是一個典型的公共政策的問題，是一個具有公共性、衝突性及緊急性的問題。譬如聚眾活動的問題，牽涉到人民自由權利與社會秩序維持之衝突時，應如何處理?又如聚眾活動的處理，牽涉到法律面向、社會面向及政治面向的問題時，究應採取何種取向的處理模式，較為周延?因此，從理論上言，能否找到一套處理聚眾活動的理論或模式?又該理論或模式如何去描述、解釋或預測聚眾活動的現象?此皆為本書所關切的研究問題。
三、在應然面上，政府或警察機關應如何處理聚眾活動?處理聚眾活動的成敗關鍵因素為何?
上述從實然面言，人類社會必然會發生大型聚眾活動的現象，且從理論上言，亦有多種研究途徑在探討此種現象。然而，一般政府及警察機關應如何處理聚眾活動?處理聚眾活動的成敗關鍵因素為何?此乃一般政府及警察機關特別關切的問題。例如，中國大陸海協會會長陳雲林先生於2008年來台灣期間，被抗議民眾圍困在台北市晶華酒店之聚眾活動的執法問題，引起政府高層的重視。當時的總統府詹春柏秘書長即於2008年12月10日主持總統府輿情會議中，指示內政部要針對民眾集會遊行之警方執法作為及警民關係，邀集國內外專家學者召開國際研討會。於是在2009年6月2日由中央警察大學、內政部警政署及行政院研考會共同舉辦了「集會遊行與警察執法」國際學術研討會。又如台灣地區於2014年3月發生「太陽花學運」，癱瘓了政府行政及國會政事之運作後，引起行政院高度的重視。後經行政院於2014年5月6日以院臺法字第1030133873 號函發第4次治安會報紀錄，其中第3、5點是有關「如何精進處理群眾運動的各項執法技能，做好處理群眾運動應有技巧的教育訓練之具體措施」的指示。行政院這個指示層轉到內政部及中央警察大學後，中央警察大學隨即於2014學年第2學期起在學士班警察相關學系開設「群眾事件處理學」三個學分的必修課程，並邀請對聚眾活動處理有豐富實戰經驗之警察實務界幹部參與此項教學及編撰教材的工作。
因此，本書希冀藉由聚眾活動處理的理論與案例之探討，關注於處理聚眾活動的成敗關鍵因素及警察機關應有之作為，俾能提供警察實務機關未來處理大型聚眾活動之參考，以及作為中央警察大學及台灣警察專科學校相關課程之參考教材。
綜合上述三個研究問題，本書的研究目的有三：
(一)探討聚眾活動的形成原因及其問題本質等實然現象。
(二)整合各種學科的研究成果，擬歸納出一套有關聚眾活動處理的理論或模式，以利充分描述和解釋聚眾活動的現象。
(三)從政策管理的觀點，探討政府或警察機關處理聚眾活動的規劃、執行與評估的具體作法，並輔以案例分析與實證研究，說明處理聚眾活動的成敗關鍵因素。