權力分立下之預算控制

於法學界探討權力分立之論著甚多，但多僅侷限於憲政體制、組織與人事層面之討論。惟國家施政之開展、各種任務之遂行，均與國家財政權限之分配息息相關，欲深入掌握憲政國家之權力結構與權力分立之實質，絕不能忽略預算高權的分配與管控問題。於此問題意識下，本書擬將預算控制此一要素納入視野，並以此為中心，重新探討分析我國權力分立結構之具體圖像。

廖國翔
學　歷
國立臺灣大學法律學研究所公法組碩士
國立臺灣大學法律學系學士
現　職
寰瀛法律事務所律師

推薦序

國家施政之開展、各種任務之遂行，無一不需有合宜的財務支持，當代福利國家之發展，尤有賴健全的財政規劃與相應的國家資源配置。因此，財政制度與運作實為憲政國家存立、發展的隱形命脈。其中，掌握國家資源之總體規劃、分配與管控之預算高權，更是攸關國家財政命脈之健全性的樞紐所在，也表徵並制約了憲政國家權力之開闔。在此意義下，國家的預算高權可說扮演了國家權力結構中有如心臟般的關鍵角色，欲深入掌握憲政國家之權力結構與權力分立之實質，絕不能忽略預算高權的分配與管控問題。
在我國，預算高權對於憲政權力結構尚具有一種特殊且微妙的意義與影響。自1991年我國啟動憲改工程以來，迄今已歷經七次修憲，基本上均著重於憲政體制之調整，而1997年第四次修憲之修改幅度尤大，為總統、行政院與立法院三大憲法機關之權力關係帶來巨大之變動。然而，憲法本文中有關財政權限劃分以及預算高權之配置與行使之規定，在歷次修憲中幾乎未有任何改變。既有的憲法預算規範與修憲後之憲政權力結構間究竟產生什麼樣的互動關聯？預算高權之運作是否以及如何牽制憲政體制變革後之國家權力結構？於實際政治運作過程中究竟有何角色與影響？凡此皆應有納入預算控制要素的權力分立之分析，始得以掌握與釐清。
法學界探討權力分立之論著雖豐，然多僅侷限於憲政體制、組織與人事層面，尠少自財政角度切入而為分析。本論文正是跳脫常見的權力分立論述之窠臼，以預算控制為論述軸心，審視整體預算過程中的權力構造，並從比較法觀點，分析憲政權力結構類型對預算控制結構之意義與影響。整體而言，本論文從預算控制角度對我國憲政權力結構之剖析，相當清晰與生動地勾勒出具有財政面向的權力分立圖像，研究成果相當具有參考價值。
作為論文指導教授，一路來不但見證了作者論文寫作過程中苦與樂交織的學習與成長歷程，同時也在此過程中分享知識饗宴，教學得以相長。得見本論文榮獲台大法律學院104年度傑出碩士論文獎的肯定並出版專書，深感與有榮焉，也衷心期盼本論文能觸發讀者對相關議題的關懷與思考。是為序。

國立臺灣大學法律學院教授
蔡宗珍
 2015年12月10日

序　言

一本碩士論文的完成，對我而言，內心自是充滿喜悅。無論其實際上學術價值之多寡，至少對自己來說，這象徵著自從大學畢業有幸踏入研究所後，至下一個人生階段之前所得到階段性的成果。首先仍必須向兩位口試委員，蔡茂寅老師以及柯格鐘老師表達謝意，在口試過程中點出我的盲點，並且提供了我許多寶貴的意見以及其他可能的視點，豐富了這本論文。
大學加上研究所，在台大法學院八年的時間稱不上短暫。最想要感謝的當然就是我的指導教授　蔡宗珍老師。至今猶原清晰記得，蔡老師的憲法課，也是我在台大所上的第一門課，我對憲法的興趣就在大一上學期蔡老師的憲法課的薰陶下萌芽。而於順利考上研究所之後，能夠如願以償獲得了接受老師指導的機會，現在回想起來還是覺得這是何等的幸運！蔡宗珍老師無論是課堂上給我的知識與啟發；論文寫作上給我的建議與指引；乃至對於將來工作與人生規劃上與我分享的觀念與想法，對我而言均受用無窮，諄諄教誨亦將謹記在心。
在寫作論文，甚至通過論文口試後，都沒想過有機會獲得傑出論文獎的殊榮，甚至是論文被出版的機會。感謝審稿人對拙著的指正，讓我有重新檢視當初研究或是寫作上不足之處；同時，也感謝審稿意見中提到這本研究的優點，哪怕只有一點，對我都是莫大的鼓勵。於此，也一併感謝於論文寫作階段，無論是實質內容討論，或論文格式上，與我思辯、給我提點的諸位同窗與學長們。
要感謝的人太多，無法在這短短的篇幅內一一述及。無論是家庭、師長、同儕以及台大，造就了現在的我。雖不完美，但自己還算喜歡的這個我。也在此期許自己莫忘初衷、無愧於所學亦無愧於心，於社會中善盡自己一分力量，也希望能夠一輩子為這塊我所熱愛的土地、我所熱愛的國家－台灣－奮鬥、打拚！

廖國翔
2015年11月25日於台北

推薦序／蔡宗珍
序　言
摘　要
Abstract
第一章　緒　論
　第一節　研究動機與問題意識／1
　第二節　研究對象與範圍／3
壹、以預算制度為主軸之國家財政制度／3
貳、自預算控制權力結構考察行政與立法關係／4
　第三節　論文架構／6
第二章　權力分立與國家財政運作
　第一節　財政之內涵與財政民主之要求／9
壹、財政之意義與機能／9
貳、財政作用之權力性與公共性／14
參、財政民主之要求／16
　第二節　以預算制度為中心之國家財政控制／18
壹、漸次形成的預算制度／18
貳、預算之機能與性質／19
參、預算之事後民主監督／22
　第三節　財政控制及其權力分立關聯／23
壹、權力分立之要求／23
貳、權力分立下國家財政活動權限劃分／26
第三章　不同權力分立下預算控制結構之比較法研究
　第一節　議會內閣制──以英國、日本為例／30
壹、議會內閣制之執政權結構／30
貳、英國預算權限劃分／32
參、日本預算權限劃分／40
肆、英、日議會內閣制下預算控制結構／46
　第二節　總統制──以美國為例／49
壹、總統制之執政權結構／49
貳、美國預算權限劃分／50
參、美國總統制下預算控制結構／66
　第三節　雙首長制──以法國為例／69
壹、雙首長制之執政權結構／69
貳、法國預算權限劃分／72
參、法國雙首長制下預算控制結構／84
　第四節　小結──各國預算控制下之權力分立結構／86
壹、英、日議會內閣制／86
貳、美國總統制／86
參、法國雙首長制／88
第四章　我國憲政權力結構與預算權力之定位
　第一節　我國憲政權力結構及其變遷／92
壹、政府組成方式之改變／92
貳、行政與立法關係之變動／95
　第二節　我國預算權力之憲法上定位／99
第五章　我國預算權力結構與問題
　第一節　預算權之啟動：預算案之編製與提出權／103
壹、我國預算案擬編權之歸屬／103
貳、預算案擬編上之內在限制／108
　第二節　預算實質內容之控制：預算案之審議決定權／111
壹、預算案審議權之內在界限／112
貳、立法院以法律案設定法定經費是否受有限制／117
參、行政院未將有編列義務之預算項目編入總預算之處理／123
肆、預算案審議中之決議／124
　第三節　預算案之生效：公布與覆議／136
壹、我國覆議制度之機能及其問題／136
貳、總統公布立法院所通過預算案之義務／138
參、總統對行政院長移請覆議之核可是否為實權／140
肆、可否僅對預算案之一部提起覆議／141
伍、關於行政院以外之機關覆議案之提出可能性／144
陸、我國覆議制度中是否存有「口袋否決」之空間／145
　第四節　法定預算內容之實現：執行與監督／146
壹、法定預算之性質與效力／147
貳、立法院於法定預算停止執行之參與決策權／152
參、立法院對重大政策變更決議之效力／159
肆、法定預算執行之監督／164
第六章　預算權限爭議與司法審查
　第一節　我國司法權之定位與違憲審查制度／170
壹、我國司法違憲審查制度／170
貳、司法院大法官解釋之類型／171
參、憲法疑義解釋之效力／173
　第二節　預算爭議相關司法院解釋之整理與分析／174
壹、預算爭議多涉及機關權限爭議／174
貳、預算爭議相關解釋整理與分析／175
　第三節　司法權於預算爭議之角色／182
壹、不同時空背景下之預算爭議／182
貳、司法權與預算高權之互動／184
第七章　結　論／187
參考文獻／191