民主發展與地方治理變革：都會治理與跨域管理

面對六直轄市新局，我們更該從地方與城市發展、都會與區域治理等角度，思考如何改革都市政府體制的結構與運作。

本書聚焦於都會治理與跨域管理層面，充分依據理論與實務討論，分析臺灣及歐美各國的都會區面臨全球化與在地化的潮流時，在政治、行政、民主與社會發展等方面的困境及轉型。臺灣在後六都時期，應反思都市發展的不對稱與民主赤字問題，建構多元中心的都會治理；同時借鏡歐美都會區發展與轉型的經驗，規劃臺灣都會治理的藍圖。

【編著者簡介】

趙永茂

國立臺灣大學政治學系名譽教授，國立臺灣大學政治學研究所博士。曾任國立臺灣大學政治學系教授、公共事務研究所教授、中國大陸研究中心主任、社會科學院院長、總務長、行政副校長、公共政策與法律研究中心主任、國立暨南國際大學公共行政學系教授兼總務長，並曾於國外知名大學擔任訪問學者，如東京大學法政學科訪問教授、萊頓大學國際亞洲研究院（IIAS）臺灣講座教授、香港中文大學社會科學院客座教授、南開大學周恩來政府管理學院客座教授、杜賓根大學歐洲當代臺灣研究中心（ERCCT）訪問學者、南卡羅萊納大學亞洲研究中心訪問教授等。研究領域為地方政府與自治、府際關係、地方治理、地方發展與都市治理、臺灣政治發展及中國地方與區域發展。

總序

趙永茂（臺灣大學政治學系名譽教授）

近代民主國家，隨著政經社會與教育的快速發展，在跨國企業、大都會社會與網絡社會的形成與發展過程中，原有國家與地方的統治家族、政商結構與政黨代議體制及權力過度膨脹，引起普遍的質疑與挑戰，同時促使大都會多元社會關係的網絡加速連結，原有大政府與小社會的關係結構面臨重整，都會企業主義、新自由主義、多元治理社會與社區主義等同時蓬勃發展。各社會專業團體、青年與利害關係代表對代議政體、政黨政治的批判，以及對公共政策參與的要求與日俱增，形成社會代議及公民治理運動。由於各類專業公民社會的快速發展，原來代議政治的代議機制，已面臨大社會專業與改革環境的壓力，政策過程需要更加開放、透明（transparency）、課責（accountability）與監督，也就是說，在政治、行政與立法代議的過程中，需要公民專業社會新的參與、監督機制的設計，引進社會代議與新的地方治理機能的輔助。

這些新的政經社會結構的轉變，迫使中央與地方有限權力與能力的政府，必須連結大小公眾社會的能力與資源，使得原有民主代議政府與轉型中的多元、專業民主社會，形塑更多的合體機制，共同解決公共議題。
1980年代之後，世界各國均普遍致力發展治理型政府與政治，其目標在建構政府與人民（社會）雙元權力協力合作的治理系統。中央及各級地方政府，應與多元市民社會協商與協力合作，共同解決各類型公共議題，其目的在鼓勵及信任市民專業社會，以及激勵市民社會對社會及公共事務的責任感，進而培育人民及社會的公共意識，提升人民及社會對國家及政府的信任與合作，建構市民城市，增進地方與城鄉發展的反思與前瞻。

國際間地方治理發展環境，在全球化的衝擊之下，世界性、區位性的流動競爭加劇；新型態的政策議題不斷增生；都會政府與城鄉地區，均面臨永續發展的規劃問題；新公共管理、新公共服務的挑戰；公共正義議題的創新設計與發展問題；公共參與、社會動員與開放政治（open politics）型態與運作的衝擊；中央與地方雙層政府的分工與協力關係的重構。換言之，如何從傳統的地方政府，轉型成現代的地方治理型政府與社會，均有待形塑新的地方治理環境與結構網絡。由於無邊界化跨域整合機能的興起，除了發展更成熟的自治分工與授權，也應同時重視中央與地方政府、區域內地方政府的垂直與水平協力治理，發展強固的夥伴關係，共同建立各地區城鄉的夥伴與永續治理架構。

如上所述，世界各國均普遍致力發展治理型地方政府與政治，其目標在建構政府與人民（社會）雙元權力協力合作的治理系統，促成更多地方企業、專業社會及政策利害關係者的資源、能力與行動的投入，共同協助已經出現公共匱乏與公共貧窮中的地方政府，包括公共決策過程中專業知識的匱乏、公共財政的窮困、公共組織與管理能力的衰敗、公共服務知識與能力的貧弱等，以便結合地方社會組織、企業及民眾的熱忱、專業、管理能力、服務能力與監督網絡，共同形塑地方的願景、在地價值、責任與行動，協助地方政府在資源與人力匱乏及有限性之下，共同合夥增進地方的發展。

為促進臺灣地方政府與政治的改造與轉型，使能與世界地方治理的發展同軌，有賴學術界相關研究先進與研究群，共同合作研究、協力出版。為此，特別於臺大出版中心設立了地方與區域治理叢書，出版有關地方自治權及分權的發展、府際與跨域治理發展、臺灣及東亞地方治理的個案與比較、地方治理理論與新發展趨勢，以及各種地方治理議題與發展等系統研究專書與多人合著主題性專書。希望藉由這些議題的研究與出版，有助於推廣臺灣地方治理的研究，增進國內外有關地方治理研究的合作，促進臺灣地方政治與政府的轉型，提升臺灣地方治理的發展。

總序
導論
I. 地方及跨域治理理論與論述
民主治理的建構基礎與問題／趙永茂
從地方治理論臺灣地方政治發展的基本問題／趙永茂
臺灣府際關係與跨域管理：文獻回顧與策略途徑初探／趙永茂

II. 臺灣地方治理：地方議會與區公所個案分析
地方議會的角色與轉變：地方政治與政府的幾個發展趨勢／趙永茂
臺灣地方治理的發展與限制：以臺北市大安區為例／趙永茂、陳銘顯

III. 都市治理與區域治理
建構多元中心的都會治理：反思都市發展不對稱與民主赤字問題／趙永茂、陳銘顯、王皓平
臺灣都會治理模式之建構與問題——臺北都會區與舊金山、波特蘭都會區之比較分析／趙永茂
臺灣都會治理之建構：地方政府與政治改造之分析／趙永茂
全球化下的地方挑戰：都會民主及其治理／黃元鴻、趙永茂
縣市改制直轄市後「直轄市角色定位」和「區域治理」的挑戰／趙永茂、曾士瑋

IV. 英德地方治理與行政區域重劃
英國地方治理的社會建構與發展困境／趙永茂
德國地方行政區域重劃的改革模式與問題：兼論對我國行政區域重劃的啟示／劉明德、趙永茂

從地方治理論臺灣地方政治發展的基本問題（摘錄）╱趙永茂

貳、臺灣地方自治與政治發展的結構性困境

民主轉型與鞏固，是民主化理論與比較政治學研究的核心議題。民主轉型關注威權體制如何透過民主化作用轉型成為民主政體，因此所討論的議題大多集中在舊政體的危機與崩解、政權轉移的秩序與衝突、國家認同與族群問題的對抗、政黨體制與選舉投票行為的關係，以及變遷過程中利益與制度的重組與重構等問題。相對而言，民主鞏固所涉及的問題較為複雜，關注較深較廣的結構持續轉型、社會穩定與共識建立、政治多元民意與代議的深化、法治與經濟的制度化、政府能力與責任的強化等問題。大體而言，民主轉型研究關注國家上層政治結構的變遷與政權更替，而民主鞏固研究則強調政治社會能力對持續民主化的支撐，與民主在制度、文化、參與、實踐各層面的深化問題。

民主鞏固的意義原是用來形容，新興民主政體為確保維持其民主運作所面臨的挑戰，並建立防止威權政權復辟與民主退潮的攔水壩（dams against “reverse waves”）。不過，學者普遍認為這個範疇的界定過於狹隘，因此開展了許多衡量新興民主是否鞏固的研究面向，其中民間團體的組構能力、國家權力的地方分權、直接民主的參與機制等，都被視為是重要的指標（Schedler, 1998）。Schedler更進一步將民主鞏固區分為積極概念與消極概念：積極的民主鞏固意指民主的完善與深化；消極的民主鞏固則指防止民主成果的崩解與腐壞，他認為應從行為、態度與結構三個基礎來檢視民主鞏固的情形，尤其是態度與結構更是民主深化的核心，因此引向積極民主鞏固的發展時，更應重視民主文化的內化與實踐機制的建構（Schedler, 2001）。

Diamond、Linz與Lipset（1988）在其所合編的《開發中國家的民主政治》（Democracy in Developing Countries）中，探討競爭、參與以及公民與政治自由三個條件對民主存續與鞏固的影響，並將政治穩定視為民主發展的重要觀察指標。這個脈絡無疑深受Huntington與Lijphart兩者對民主化理論的影響。Huntington（1968）重視民主化過程的變遷社會與政治穩定，而Lijphart（1984）則強調多元與共識型民主對民主國家發展的影響，這些觀念都深刻地影響民主鞏固研究者的分析。

Ethier就認為，民主鞏固的兩大課題是統治階層須與社會團體達成妥協，並且盡力促成多元民主社會的穩定與共識。他引用Dahl的多元政治概念，提出建構民主鞏固的六項原則：(1)基於公民社會自主性，不同群體能夠自由表達其利益；(2)基於多元政黨政治發展，形成多數決政府與政權和平轉移；(3)強化公民社會各組織正當性，並在深化政黨與利益團體關係的基礎下提升代議政治的效能；(4)接受由多數公民、利益團體、政黨所同意的法制規範；(5)建立國家、政黨、重要團體的協商機制；(6)強化由公民資格原則衍生的種種作為（Ethier, 1990: 16-17）。儘管Ethier將政治社會中公民團體的主要範圍設定在政黨與利益團體，與今日我們所熟悉的由複雜多元文化組織與團體所共構的多層次治理（multi-level overnance）有所不同，但是將民主鞏固與公民社會的自由且自主、有活力且有能力的發展連結在一起的看法，已是一種普遍的看法。

如前所述，Juan Linz與Alfred C. Stepan也認為建造民主鞏固的條件，應發展出一個自由且活潑的公民社會，以及建立在一個具有相對自主性的政治社會之上（Linz & Stepan, 1996: 17）；亦即民主鞏固應更重視參與及監督其權力過程，以及檢驗其權力能力的公民自主社會的形成。因此，民主政治的鞏固與發展，除了表層權力形成制度的建構，以及國家政權及政黨輪替外，還需要許多來自權力過程與權力能力等相關結構的成長，尤其是因這些議題所帶來的有關制度、組織、參與行為及其文化等方面的發展。

國內學者對於臺灣民主轉型與民主鞏固的研究，集中在政權輪替、政黨體系、選舉制度、經濟結構、與草根社會運動帶來的政治、經濟、社會結構轉型，對於地方政治的著墨甚少。以游盈隆主編（1997）《民主鞏固與崩潰》一書為例，主要探討臺灣民主轉型後的國家認同與憲政體制、身分認同政治、政黨與政治文化以及經濟發展四大面向，談論的議題集中在國家高權（high politics）層次的意識形態，憲政、國族主義、認同、政黨、文化等內容，對與公民日常生活息息相關的基層民主發展並無探討。另外，吳文程（1995）則分析臺灣由威權政體轉為民主政體、由「黨─國─社會」的組合主義關係轉變為多元主義、由非競爭政黨體系轉變為競爭性政黨體系三方面，來作為分析民主化轉型的架構，對於民主鞏固與地方政治轉型問題也欠缺討論。

在臺灣民主轉型研究中，與地方政治發展較有關聯的，是關於地方派系對選舉動員（Chen, 1996；陳明通，1995），以及對地方自治體制在威權統治時期的變遷的研究（薛化元，2001）。對於民主轉型過程中或民主鞏固下地方政治生態與結構的變遷、轉化、重建等問題的探討，則仍有所不足。

臺灣的民主發展，在1990年代後期開始，由上而下的推動社區總體營造、本土化等運動浪潮，以及由下而上的民主參與要求、地方抗爭運動、縣市或鄉鎮的官學民合作發展地方特色等，都使得地方政治發展的議題受到高度重視。同時，受到地方政權輪替的結構變遷、地方經營發展的特色形塑，以及政黨提出「地方包圍中央」的選戰策略（倪炎元，1995：222），都使地方政府與政治議題受到公眾與學界的普遍關注，政治與地方治理也被視為是民主鞏固的重要面向。

對臺灣民主鞏固問題的研究，應適切地關注地方政治與治理面向的發展。由於全球化的影響，民主的意義受到傳統國家疆界概念的解構，與全球秩序的重整而有所改變；換言之，民主的意義本身也在轉型（McGrew, 1997）。民主因為各種跨界、跨域的社會變遷現象與危機，使得民主政治愈來愈仰賴政府、民間與各種社會部門的合作治理，以因應各種政策議題與公共管理之所需，也因此造就了民主治理的發展系絡，使得治理成為民主鞏固與深耕的發展途徑（Hirst, 2000）。

另一方面，全球化與民主化的發展形塑了多元文化並存的現象。多元文化對政治的意義、結構、互動與生態，都產生了極大的衝擊，對於民主的運作與參與機制也帶來了質變。地方政治的發展，是多元文化展現的具體場域，各種不同的生活方式、價值觀、社群認同，都影響著地方政治互動的型態與樣貌；而地方政府是最貼近一般人民的公共服務機構，也是全球化與在地化發展競爭底下的政策規劃、執行機構。面對地方政府與政治社群日益複雜而多元的政策議題，地方政治的發展逐漸成為民主鞏固與深化的重要課題。因此如何從傳統臣屬型或恩侍型地方統治結構，轉型為地方治理型社會與政府，是我國當前地方政治發展的重要課題，也是本文所關注的焦點。

一般開發中國家推展民主政治的初期，常需引進西方選舉制度，公共權力與職位必須經由公開選舉的程序。但是事實上開發中國家原先就有它一定的統治階層、結構與文化，也有其一定的權力形成及權力運作方式。很多地方原來的家族、宗族與社經文化的侍從與互動關係，常成為民主開放後地方選舉的動員基礎。在這些發展的脈絡與結構之下，臺灣的墾殖與移民社會中的宗親、家族與地緣情感所發展出來的關係文化，形成早期地方選舉動員的工具；加上後來各種政經社會的結合、結盟與發展，逐漸形成特有的派系政治、宗族與家族政治、侍從政治與黑金政治，而靠這些情感、關係、金錢、黑道與近年來發展的政黨政治因素支持而當選的地方派系、家族、士紳、黑道老大與社會各界菁英，便成為控制地方政治權力與職位，以及壟斷地方政經利益的最大力量（趙永茂，2002：359-363）。

臺灣地區過去五十多年的社經與政治發展，已提供我們一個在建立民主過程中快速變遷及現代化的環境。這些政經社會結構的轉變，也已促成若干多元社會、利益團體、世俗化與理性化社會的形成，應有助於民主價值共識的提升，與政治文化、憲政發展階段的升級。臺灣的民主選舉機制從地方到中央，已有一定的發展基礎，尤其在政黨權力的和平輪替與翻轉上，已具有一定的發展成就與基礎；但是在一般民選政治人物、民眾與政黨，仍然普遍缺乏對公共權力程序、權力責任與能力，及市民社會參與重要性的認知，因此尚未致力建構開放政治（open-power politics）、透明政治（transparency politics）與責任、能力政治（accountability-capability politics）的法制體系與機能，並一直沉陷在寡頭與寡占政治、特權政治與非正式政治（informal politics）的發展階段上，地方決策與立法權力的擁有者及其關係群經常壟斷、操作與運作地方立法與行政決策權力，並缺少權力公開化、政治分配正義與對權力腐化的反省。

由於地方民選政治人物、地方派系及地方政商、黑金與樁腳結構過度壟斷地方政經社會資源，導致地方特權、違法行為與決策封閉問題頗為嚴重。其中就政治文化與社經變遷方面而言，在地方仍然經常發生姻親、宗親、金主、樁腳，或因利益交換所衍生出的關係互惠，與官商勾結等特權違法現象，使得法律平等及法治精神被特權等不平等因素所破壞；也使得法律公開的精神為特權關係的黑箱私惠作為所傷害。換句話說，法律公開與平等、公益的精神在非透明化、非制度化的政治與行政過程中，時常遭到侵害；甚至連法律明定條文的尊嚴，也常被遊走法律邊緣及鑽營等行為所噬食（趙永茂，2002：129-139）。

這些基層政治領導人的特權違法行為包括：人事關說、工程關說、違警關說、違規行業保護，及其他如銀行貸款、公家機關採購的分贓、都市發展計畫的變更等特惠利益，影響行政中立，弱化政府威信，破壞法律公正、損害法律尊嚴、鼓勵法律投機、阻礙地方法治社會的建立。Gerhard E. Lenski認為權力（power）經常來自地位（position）和財產（property），產生了威權（authority）和影響力（influence），而這些威權和影響力卻常常被利用來鞏固、保護及提升地位和擴增財產。如未能利用制度和公平、公開的法則來平衡這些缺失，將不免造成政治、經濟，乃至於社會的過度壟斷、寡占或失衡。他並認為一旦憲政主義（constitutionalism）抬頭，權力菁英的特權將不免會遭遇挑戰（Lenski, 1966: 36-39）。

根據James C. Scott對貪汙問題的研究，他認為在傳統社會或若干發展中國家的政治社會結構，基本上還是垂直連結關係（vertical ties）的社會，其文化社會結構仍是垂直領導的結構。換句話說，它是由少數派閥或族閥壟斷其主要權力或利益的族閥主義（nepotism）社會結構。在這種社會結構下，其領導型態講求狹隘忠誠（parochial royalty）與地方取向（locality orientation），也是一種講求順從（deference）與依附（patron-client）的社會。它與現代化社會較重視水平階層結構、職業聯結、關心政策（policy concerns）、重意識形態與專業取向的情形，大不相同。這種社會型態，較為重視個人、家庭或小團體的利益，同時重視物質獎賞或小惠（material rewards and favors）。若干個人或小團體，彼此間在此較為封閉的權力或利益空間中，發展穩固的合作關係（secure cooperation）與互惠關係（reciprocity relationship）（Scott, 1970: 549-555）。地方社會如果還存續這種環境，便比較容易產生各種特權與貪汙行為。

如前所述，臺灣地方派系結構內上下之間的結合性質，早期係以血源、姻緣、地緣、學緣等為一般結合的基礎，因此主要係以情感性、文化性、社會性的結合為主的非正式組織，其中並挾有政治（權力）與經濟結合，甚至結盟的誘因。地方派系早期在政治上與國民黨中央政府固然存有某種侍從與恩庇關係，但就其內部關係而言，則另有以文化、社會乃至土地經濟關係結合而成的侍從與互動系統。尤其是早期或農村地區的地方派系，因其政經結合與分配方式一般係屬寡頭壟斷的性質。而地方派系成員主要的結合目的是為選舉動員，及選後的利益分配等共同活動；其成員彼此間的結合與運作乃是建立在互動的情感、「關係」與「利益」的基礎之上。地方派系平時的運作，目的在強化既有社會關係，培養、甄拔、吸納新進的派系成員，並籌集、累積派系經濟資源以備選舉之需，進而分配或關照派系成員的情感，以及政治與經濟利益。

研究地方政府的學者J. Gyford亦強調就政治面向而言，地方政府的運作過程常被忽略。地方政客、利益團體，甚至政黨間的利益衝突及其解決方式，往往亦影響地方政府的作為（Gyford, 1989: 235-246），特別是西方先進國家地方政治與政府的發展，正走向地方分權與後議會（post-parliament）期；尤其後者係指地方政治與自治正走向代議政治後的多元民主參與與市民參與的階段。換言之，正走向國家權力垂直分權，及地方權力水平（公民社會）分權的發展階段。而我國的地方自治與政治，不但仍處中央過度政治與行政集權以及垂直分權不足的階段，相當多的縣市、鄉鎮市，仍處在由少數家族、派系、黑道、財團、封閉性團體與選舉樁腳等所瓜分、壟斷、交換的被支配型自治階段。地方自治雖已有若干制度化（institutionalization）、民主化（democratization）的基礎，卻被地方這些權力政客及其關係群長期壟斷，形成分贓的生態鏈或網絡，藉以分食地方公共資源，影響地方選舉。這種現象如無法改善，不但會加深地方民眾對政府的信心落差（confidence gap），要想讓地方政府與政治達到行政效率與社會公平（efficiency versus social equity），自是緣木求魚。

代議與民主政治原先冀求的是具有超然、高品質與用心的代議菁英，亦期待社會團體與民眾能參與監督地方公共事務的決策與執行；另外也期待在政黨良性競爭之下，地方代議士或民選首長，能多一些專業、公正的理念型政治人物；但國家政黨與政治如放縱地方過度追求外部、工具利益（extrinsic on instrumental advantage），及靠政治而生活的務實型政客，甚至演變成民選代議士、行政首長及其他社經勢力與選舉樁腳，共同分贓、壟斷有限的自治資源，將是自治發展的災害。在這種政治腐化的結構之下，負責監督行政的政客及其依附、結盟體系，不但無法協助、監督地方的決策與行政執行，甚至只會造成政治與行政領導權的誤用（political and administrative malpractices）（Porta & Mény, 1997: 166-167），如此必將使地方政府與行政長期停留在無能與腐化中。

地方政治生態或政治社會的腐敗，以義大利南部西西里島（Sicily）最為人所熟知。在該地區，行政官員（administrators）在地方政客（politicians）、黑道集團（mafia groups）、企業或財團（entrepreneurs）的包圍之下，形成特殊的腐化結構；不但在1992年造成反黑道法官弗孔尼（G. Falcone）被殺，前市長印沙拉哥（G. Insalaco）被殺，之後也發生前市長西安西米諾（Ciancimino）被補入獄事件（Vannucci, 1997: 50-64）。財團、政客與黑道集團，利用賄賂（bribery）及暴力威脅去交換及運用官員的裁量權（discretionary powers）。其中財團係用政治或選舉捐款，收買政客，或利用、收買地方政客，透過互相換票（barter votes）的機制，影響選舉，左右地方政治（Porta & Mény, 1997: 166-169）。尤其是藉與民選議員及行政首長的關係，去壓迫、收買相關行政官員，以達到保護自己及相關人員特權和利益的目的。

而臺灣的地方政治生態，尤其是許多縣市及鄉鎮市的政治生態，則與義大利西西里島的政治生態結構頗為類似，特別是在政黨縱容與地方派系的整合、運作之下，形成政黑結合（盟）、政商結合（盟）與黑金結合的腐化與失能結構，變成黑道政治、金權政治與黑金社會。其中由於各縣市、鄉鎮市大量財團、利益團體、黑道投入政治，使得這個政治生態對地方行政、政治品質與公共資源的分配造成嚴重的衝擊。

民主政治下地方政府與政治的價值，在提供國民更多制度與社會選擇的機會。因此地方政治、社會與行政的領導者，應致力建構民主並具有發展特色的自治（自主）社會。但地方自治卻也常面臨下列幾項困境：(1)資源稀少，分配不足；(2)管理能力與機能不足；(3)地方割據主義；(4)地方自治權力不足；(5)城鄉中心化與邊陲化的發展與分配衝突等問題。臺灣地方政治的發展也同樣面臨這些結構性的困境，有待進一步的克服與突破。此外，由於臺灣中央與地方關係屬於單一國偏向中央集權的關係結構，地方政府自治權力與能力仍然十分薄弱。且因地方政治與政治生態的惡化，以致造成中央與地方的政治對抗及地方政府間與地方府會間的對立與衝突。尤其在地方狹隘、對立、孤立政治，及地方派系、黑金政治，乃至政黨對立、對抗的政治結構之下，更不利於談判、協議政治與地方治理社會的發展，也不利於區域政府間的整合與鄰近縣市鄉鎮的合作與發展。這些都是當前臺灣地方政治與自治的結構性困境。