香港特區政治體制研究

香港特區的政治體制歷來是爭議焦點，特區政府、內地官員、學術界及輿論對於香港的體制到底是「三權分立」還是「行政主導」，都有熱烈的討論，其主要原因是《基本法》沒有以明確字眼界定香港特區的政治體制。面對各種不同的表述，到底應如何解決當中的分歧和爭論？
　
本書收錄了多位法學專家及學者的文章，從歷史、理論、實踐、比較研究等角度探究香港特區政治體制的理論和實際情況，以及《基本法》的立法原意及相關概念，藉以辨析和定義香港的政治體制，理順行政、立法與司法之間的關係。本書又以香港政治體制理論與變革為核心，檢視回歸後香港在施政、立法上所遇到的阻礙，並提出改革方案。最後則探討香港特區司法審查權威和中央政府主權的平衡，以及中央政府在香港特區政制發展中的角色。
本書作者對香港特區政治體制的學術觀點雖不盡相同，但在此期望能提供一個各抒己見的討論平台，以開放的態度尋求香港未來政制改革的方向，並為讀者呈現一幅完整的學術爭鳴圖譜。

朱國斌

香港城市大學法律學院教授、法學博士、香港城市大學出版社社長。兼任山東大學、四川大學客座教授，浙江大學光華法學院、武漢大學法學院、青島大學法學院兼職教授。近年主要中文著作包括：《中國憲法與政治制度》、《新編中國法》（合著）、《香江法政縱橫─香港基本法學緒論》、《香港司法制度》（合著）、《當代中國政府與政治》；英文著作包括：Personal Data (Privacy) Law in Hong Kong（合編）。另有多篇學術文章見於《法學研究》、《二十一世紀》、International Journal of Constitutional Law, Human Rights Quarterly, Colombia Journal of Asian Law, Suffolk University Law Review, International Review of Administrative Sciences, Hong Kong Law Journal.

2016年6月23至24日，香港城市大學法律學院中國法與比較法研究中心主辦了兩天學術討論會，主題是「管治、民主化與憲政改革：香港特區政治體制的定義及改革」。作為這次研討會的召集人，我十分榮幸能夠邀請到部分來自內地、香港和澳門的知名學者和專業人士與會並發表論文，其中包括幾位冉冉上升的中青年學者。
研討會旨在從歷史、理論、實踐、比較法等角度，全面探討目前主導香港特區管治及運作的概念、理想及原則，從而為香港特區未來憲政改革的方向作出更正確的定義和預測。在該中心主題之下，會議集中討論以下五個分題：一、探討香港殖民時期的總督制度，並從《香港基本法》（下稱《基本法》）制訂的過程，以歷史角度釐清《基本法》有關香港特區管治制度的原意；二、研究有關行政主導的政府和三權分立原則之下的政府的定義，找出兩者在香港特區的環境之下的特點及《基本法》的有關條文，並比較兩者在理論和實踐上的分別；三、透過審視香港特區法院的一些主要判例，分析三權分立原則被香港特區法院確立為憲政原則的過程及其在理論上的含意；四、討論在《基本法》第45及68條的框架之下，民主化可如何改善香港特區政府的管治，以及香港政府管治民主化的未來發展；五、探討如何建立一套關於《基本法》的法學和判例。
圍繞這樣一個中心主體而召開的研討會，不僅具有理論研究上的意義，即使在今天，鑒於相關爭論還在進行當中，研討會的成果仍然具有重要、直接的參考價值。有鑒於此，在會議結束並與論文提交者商討過後，我決定按照「香港特區政治體制」主題要求，將會議論文選編結集出版。為了豐富討論，同時收入陳弘毅教授、程潔博士和曹旭東博士發表在其他報刊上的文章。為此，要特別感謝作者的慷慨授權。我希望指出，本書不是一本簡單的會議論文匯編，而是一本有中心主題、有框架結構和研究內涵的專題著作。 2017年7月1日，香港特別行政區成立20周年紀念日。在過往的20年中，儘管特區經歷了風風雨雨，「一國兩制」仍然能夠在香港全面落實，特別行政區制度成為中國重要的憲政制度。
然而，制度還有完善的空間，學術討論也將繼續。「一國兩制」在香港的實踐與《基本法》的理論與貫徹經驗應該予以不斷的總結、發展與提升。
在本書出版之際，我必須表達自己的感激之情。首先，我要謝謝論文提交者和與會者的全情投入，我們既進行了思想和知識方面的交流，也拉近了彼此的距離；我們不求統一思想、一種聲音，但求溝通大家的想法、提升理論和認識。這本書是我們智力活動的見證。其次，也是極為重要的，我要衷心感謝香港城市大學法律學院對是次討論會的成功召開給予慷慨資助和提供有品質的專業會議服務。可以說，沒有法律學院的財政、物質和人力支持，不可能成功舉辦討論會。第三，我要特別感謝武漢大學法學院博士候選人章小杉小姐對本書的編選出版作出的努力。章小姐（時任我所在的法律學院的研究助理）既能為文（她為本書貢獻了一章和研究書目），又能認真負責、細膩及有效率地完成我交代給她的具體編輯與研究任務。她對研究任務的理解力、靈性與感悟力令我印像深刻，我想這應該歸功於其在武漢大學法學院接受的良好專業訓練。最後，我要感謝香港城市大學出版社的同仁，特別是陳小歡編輯為此作出的貢獻，其專業精神和辦事效率值得讚揚。
謹此為序，一以交代編輯出版緣起，二亦記錄我的感激之情。
朱國斌
2017年6月8日
於香港九龍獅子山下，香港城市大學

香港特區政治體制立法原意與概念辨析
第一章 行政主導還是三權分立？―香港特區政治體制的立法原意辨析 朱國斌
第二章 行政主導概念的由來和實踐 陳弘毅
第三章 香港政治體制應當表述為 「行政長官制」 王磊
第四章 香港政治體制的屬性及改革 朱世海
第五章 《香港基本法》有關行政長官之設計的先天缺失―基於 《基本法》起草之歷史背景的反思 黃明濤、王之洲

香港特區政治體制理論與變革
第六章 香港憲制發展與行政主導體制 程潔
第七章 論香港特別行政區行政主導制 曹旭東
第八章 香港憲制再檢討―行政主導抑或三權分立？ 田飛龍
第九章 在香港的權力分立當中引入效率理念 賈廷思
第十章 「一國」之下應當追求什麼 「制度」？ 湯家驊

中央政府與香港特區關係：互動中的構建
第十一章 「一國兩制」下的憲制秩序―香港及澳門特別行政區法院 合憲性司法審查與比例原則 適用之比較研究 陳弘毅、羅沛然、楊曉楠
第十二章 中央政府與香港政制發展的中道觀 程潔
第十三章 香港司法審查權威與中央政府主權的憲政調和―以「一國兩制」為視角 王書成
第十四章 香港特區政治體制研究文獻綜述 章小杉

第一章 行政主導還是三權分立？—香港特區政治體制的立法原意辨析 朱國斌
香港特區的政治體制是一個爭論不休的話題，內地學者傾向於認定為行政主導制，而香港學者多則認為是三權分立制。《基本法》條文中並沒有出現行政主導或三權分立的字眼，因而理解香港特區的政治體制需要結合《基本法》的構思起草過程以探尋、辨析政體設計的立法本意。在起草《基本法》過程中，草委們面臨立法主導、三權分立和行政主導三種選擇，而立法主導模式則首先被否棄。制度設計者顯然有意確立行政主導制，但在此之外又設定了比較完備的分權與制衡的機制。事實上，行政主導與三權分立並不是相互排斥的。香港特區的政治體制是三權分立與行政主導的結合體，是三權分立基礎（foundation）之上的行政主導制。
一、問題的源起
政治體制，或政體（polity），指的是某個國家（或地區）的政權組織形式和管治架構。理解香港特別行政區（以下簡稱「特區」或「香港特區」）的政治體制，對於「一國兩制」的落實與實踐有着重大現實意義。然而，內地學者和香港學者對於特區政體的看法存在較大分歧：前者傾向於認定香港特區採用的是行政主導制，後者則更加樂於從三權分立的角度理解香港特區的政體。這種爭議自香港回歸中華人民共和國之前即已存在，在香港回歸後亦未曾隨着《基本法》的實施和香港特區的成立而停息。隨後，又有中央官員加入了這場論戰，且採納了「行政主導」的立場。2007 年6 月6 日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話中提到：「香港特別行政區政治體制的最大特點是行政主導。」2014 年6 月10 日，國務院新聞辦公室發表了《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，指明「作為特別行政區和特別行政區政府的『雙首長』，行政長官是香港貫徹落實『一國兩制』方針政策和基本法的第一責任人。」
2015 年9 月12 日，中央人民政府駐香港特區聯絡辦公室主任張曉明在「基本法頒佈二十五周年研討會」上致辭，強調「香港不實行三權分立的政治體制，回歸前不是，回歸後也不是⋯⋯香港特別行政區的政治體制是⋯⋯以行政長官為核心的行政主導體制，⋯⋯行政長官在特別行政區整個政治體制中處於核心位置。行政長官不僅僅是行政機關的組成成員，行政長官的權力也不僅僅限於領導特區政府，『雙首長』身份和『雙負責制』使行政長官具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位，處於特別行政區權力運行的核心位置。」張曉明主任的這番言論在香港引起軒然大波，不少泛民主派人士表示反對，認為否認三權分立而強調行政長官超然地位等於把行政長官捧上「土皇帝」的地位。前基本法起草委員會委員李柱銘大律師表示， 張曉明的說法讓人驚訝，等同重寫基本法。還有時事評論員認為， 「行政主導」論可以等同於推翻了《基本法》。
香港特區的制度和政策均以香港《基本法》的規定為依據，對於香港特區的政治體制的理解也應當回到《基本法》的文本上來。但《基本法》中並無出現「行政主導」或「三權分立」的字眼（這也是爭議的源頭），因而單純的文本分析可能無助於識別及判斷香港特區的政治體制。《基本法》第四章關於特區政治體制的規定，既有突顯行政權力的條款，也有體現權力制衡的內容，前者可解讀為「行政主導」，後者亦可理解為主張「三權分立」，故「一法兩讀」可能得出不同的答案。文義解釋和體系解釋固然無法得出答案，而目的解釋也太過主觀，只會讓內地和香港陷入自說自話的困局。權衡各方面的因素，或許只有結合立法原意，即以歷史解釋方法（在此特別接近於原旨主義方法），才能正確理解香港特區的政治體制。回溯《基本法》的起草歷程，了解有關香港政體的爭論及動機，探尋立法者設計特區政體的意圖，有助於對香港特區的政治體制作出一個客觀且公允的定性。本文旨在從立法原意（legislative intent）出發，梳理和辨析香港特區的政治體制，從而終結就此話題引起的無休止爭論。
二、《基本法》的起草過程及分工【9】
1. 從《中英聯合聲明》到《中華人民共和國香港特別行政區基本法》
1982 年9 月22 日，英國首相戴卓爾夫人訪華，正式拉開了中英談判的序幕。在艱難的二十二輪談判之後，中英雙方於1984 年9 月26 日在北京草簽《中英聯合聲明》。同年12 月19 日，中英雙方於人民大會堂舉行正式簽字儀式。1985 年4 月10 日，第六屆全國人民代表大會（簡稱「全國人大」）第三次會議審議批准《中英聯合聲明》後，決定成立中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會（簡稱「基本法起草委員會」或「草委會」）。同年6 月18 日，第六屆全國人民代表大會常務委員會（「全國人大常委會」或「人大常委會」）第十一次會議通過基本法起草委員會名單。1985 年7 月1 日，基本法起草委員會正式成立，並在北京舉行第一次會議。會議決定成立一個全港性的、有廣泛代表性的基本法諮詢委員會（簡稱「諮委會」），作為香港各界人士與基本法起草委員會聯繫和溝通的橋樑，以及反映對基本法意見與建議的重要管道。1985 年12 月18 日，基本法諮詢委員會成立，由180 名來自香港的各界人士組成。
1986 年4 月18 日，基本法起草委員會舉行第二次會議，討論並通過了《香港特別行政區基本法結構（草案）》和《關於設立基本法起草委員會專題小組的決定》。會後，各個專題小組按照各自的分工和承擔的任務，立即開始了起草工作。各專題小組召開了57 次會議後，於1987 年8 月着手彙編各章條文草稿。1988 年4 月24 日至28 日，基本法起草委員會舉行第七次全體會議，審議了總體工作小組提交的《基本法（草案） 徵求意見稿》。在隨後的5 個月的諮詢期，草委會共收到各界人士修改意見計72,000 人次。草委會在充分考慮各界修改意見的基礎上，對原《基本法》（草案）作出百餘處修改。1989 年1 月，草委會對修改後的草案再次作出十餘處修改，並決定將草案提請全國人大常委會審議。同年2 月，全國人大常委會公佈《基本法（草案）》及附件，再次向內地和香港各界人士徵求意見。經過 8 個月的諮詢期，草委會收到六千多份修改意見，並在此基礎上對草案作出修改。1990 年2 月，草委會舉行第九次全體會議，對每個修正案進行表決，以全體委員三分之二以上多數通過新的《基本法（草案）》，至此《基本法（草案）》包括附件及其有關文件的起草工作全部完成。1990 年4 月4 日，第七屆全國人大第三次會議正式通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》。自制定至通過，整個過程歷時四年零八個月。
基本法起草委員會由59 名委員組成，其中內地委員36 名，香港委員23 名：內地委員中有相關部門負責人15 名（如國務院港澳辦公室主任姬鵬飛、全國人大常委會秘書長王漢斌和國務院港澳辦公室秘書長魯平等）、各界知名人士10 名（如全國政協副主席費孝通、全國中共黨史研究會會長胡繩和上海工業大學校長錢偉長等）、法律界人士11 名（如全國人大法律委員會副主任委員張友漁、北京大學法律系副主任蕭蔚雲、中國人民大學法律系副教授許崇德等）；香港委員則包括各行各業各階層，如商界人士霍英東、譚耀宗和查濟民，最高法院上訴庭按察司李福善，行政及立法局議員譚惠珠，民主派人士李柱銘和司徒華，明報社長查良鏞和會計師容永道等。基本法起草委員會分為五個專題小組：中央與香港特別行政區的關係專題小組、香港居民的基本權利和義務專題小組、政治體制專題小組、財政與經濟專題小組，以及教育、科學、技術、文化、體育和宗教專題小組。政治體制專題小組由查良鏞、蕭蔚雲、毛鈞年、司徒華、許崇德、李後、李柱銘、李福善、張友漁、鄭偉榮、項淳一、查濟民、黃保欣、魯平、雷潔瓊、廖瑤珠、端木正和譚惠珠18 名委員組成（司徒華和李柱銘於1989 年辭職），蕭蔚雲和查良鏞分別擔任內地負責人和港方負責人（查良鏞於1989 年辭職，其後由鄔維庸接任港方負責人）。