921震後20年紀事：以及核電爭議與全球氣候變遷

921大地震20周年紀念
從重創到重建
台灣如何挺過百年來最強大地震

★921大地震事件20周年的回首與展望
★行政院921震災災後重建推動委員會執行長──黃榮村，對重建過程最詳細的剖白！

二十年後，誰還記得921大地震呢？

「對我來講，921假如剛好來到十周年或是二十周年，總覺得有責任好好坐下來寫一些文字或講些話，至少交代兩個要點，一個是從921的救災與重建經驗中，我們究竟學到了什麼防救災經驗可以交給下一代，來當為建設韌性城鄉與韌性社會的參考；另外一個則是，如何將台灣在大災難中出現過令人感動的患難與共情懷，擴散到社會上的每個角落，讓台灣在下一個大災難出現時，得以更快凝聚這種患難與共的情感，讓它發展得更為強大，協助大家度過難關。」
──黃榮村

作者從行政院921重建會執行長的角度切入描寫，當時所觀察到的種種現象以及遭遇到的各種瓶頸難處。重建工程繁冗複雜，一切百廢待興，在面對執政領導人的壓力、人民的期盼、與國內外的關注，921重建會又是如何取得平衡，以穩健的步伐帶領社會走出大地震所造成的創傷呢？

以921大地震經驗觀察日本東北311大地震，尤其是大海嘯造成全球矚目的核電廠氫爆與核心熔解，迫使世界先進國家與台灣皆需重新面對「核電存續與替代」之難解議題。

工業革命後200多年來溫室氣體大量累積性的排放，導致全球暖化與海平面上升，極端氣候日益增多，致命性的重重危機迫在眉睫。作者從防救災角度，討論國際與台灣的政策訂定以及民間環境運動，如何在國家社會發展與環境生態保護之間取得平衡，以達成永續發展及提升下一代福祉的目標，和大自然共存共榮。

本書特色

★921震後20周年紀念，透過作者重建會執行長的角度來看台灣如何挺過百年來最強大地震！
★面對執政領導人的壓力、人民的期盼、與國內外的關注，在眾目睽睽之下重建會如何穩健帶領社會走出這集體的創傷呢？

序

921這個災難魔術數字，已經成為台灣集體記憶的一部分，就像二二八、四六、八七、與八八一樣，每到這個日子就是要靜下來想一想，不只是要回憶過去，更要看向未來。

對我來講，921假如剛好來到十周年或是二十周年，總覺得有責任好好坐下來寫一些文字或講些話，至少交代兩個要點，一個是從921的救災與重建經驗中，我們究竟學到了什麼防救災經驗可以交給下一代，來當為建設韌性城鄉與韌性社會的參考；另外一個則是，如何將台灣在大災難中出現過令人感動的患難與共情懷，擴散到社會上的每個角落，讓台灣在下一個大災難出現時，得以更快凝聚這種患難與共的情感，讓它發展得更為強大，協助大家度過難關。

921之後世界上發生了很多更大規模的天然災難，有些是地震、風災水災，有些則是台灣比較陌生但威力無窮的海嘯。整個地球更面臨著百年內一定會發生的海平面上升災難，台灣不可避免的，也很快會捲入這個全球氣候變遷所帶來的困境之中，出現能源供應短缺、核電廠爭議、西部海岸區域遷移、與國土規劃等問題。本書將這些問題彙總在一起，分輯編列，每一件事都與台灣面臨的災難有關，從過去到現在，一直連往未來，值得大家一起來正視它們並謀對策。

本書各文雖皆互有關聯，但所涉學術及經驗領域卻有極大差異，因此在資料證據與論證的蒐集呈現方式上，各有不同，雖已儘量覆驗，不免仍會有疏漏與引用失當之處，尚祈各界方家惠予指正為禱。

輯一 921震後20年紀事

20年後，誰還記得921

真的，20年後，誰還記得921？當年的災民與當事人，當然記得，還有我們！時間真是飛逝如梭，921大地震過後一晃都已二十年，在這中間每逢哪裡有狂風暴雨、坍方、地質災害、天然災難時，都想進一步去了解，若是在中部山區，更是有一種衝動想趕到現場去看看。我無意中發現當年921重建會的革命夥伴，很多位跟我一樣，都有這種類似的行為傾向。

後來在台北搭捷運時，發現有一些人站著不用扶任何支撐物，除了壓低身體重心之外，好像練過太極拳似的。我既沒學過太極拳也沒真正蹲過馬步，但很羨慕這種瀟灑，也想學它一下，認為應該有簡單的物理學原理可以參考才對。馬上想起一直印象鮮明的921經驗，當時的橋樑(不管新舊)，與建成一字長蛇陣(沒有左右支撐)的老舊學校，只要座落方向與震波方向垂直，就應聲而倒，若是與震波方向平行，則大部分平安無事，因為避免掉正面強力對撞之故。依此慢慢琢磨出幾個道理，當捷運車輛開動或停站時，站立身體與雙腳位置應與車行方向平行；但在車子行進過程中不免左右晃動，此時身體若能與左右方向多少保持一點平行最好。因此綜合而言，搭上捷運又是站立之時，則在車子前進時以保持身體與前進方向平行為主，必要時稍微側身到30度以內，若能微蹲降低身體重心會更好。我按照這個原理試過兩三次後，從此海闊天空放手隨著車廂晃動。沒想到短短幾年的921經驗，竟然無時無刻不在我身上發威。

不過不要以為一得之愚，真能放諸四海而皆準。我到了倫敦走進像大水管一般的地鐵(Tube)，想故技重施，最後發現不太適用，還是乖乖坐到座位或拉住站桿，因為倫敦地鐵的車輛結構與動力仿火車設計，馬力與扭力皆遠大於台北捷運，可說是剛性車廂，台北的相較起來就偏向極軟了。

過去十幾年間，一直與過去921工作伙伴保持聯繫，大家也很珍惜，畢竟不是每個公務員都有機會接手這類業務，而且在重建過程中，從震驚之下的無力感到茫無頭緒到走出一條路來，任何一項都是受災者人生中極大的考驗，何況是同時要處理那麼多件，而且很多全職調兼的前省府人員本身也是受災者。很多人都把它當成是一生為國為民公務生涯的最後一戰，而且在處理這麼龐雜困難，經費又如此巨大的重建業務，不只推動起來得心應手，又這麼難得沒有一件事被檢調單位盯上的，被視為是一生當公務員，在公門好修行多年之後難得的福分(吳崑茂，2004；以及吳聰能與游文德的觀察)，因此志氣特別高昂，他們很多是嫻熟業務的第一線專業人員，我與他/她們幾乎沒一個過去就熟識的，沒想到竟有機會大家一起走過這一段，是我一生的榮幸。

到了今天，當過921重建會副執行長的柯鄕黨與丁育群(後皆轉任營建署署長)，都已辭世，其他也有英年早逝者。至於在921重建與桃芝風災救災期間的軍中伙伴，如十軍團賈輔義司令與賴宗男中將副司令，以及前來協助桃芝救災的前十軍團司令高華柱，與當時常到災區巡訪的霧峰人參謀總長湯曜明，皆已不在任上。至於幾位當年在921災難中角色突出的人物，聖嚴、王永慶、與江丙坤已逝，證嚴、星雲、李遠哲、李登輝、阿扁、唐飛、劉兆玄等人，則早已遠離921。

921震後十周年與二十周年

921屆滿九周年前，我建議時任行政院院長劉兆玄在十周年時，作一些重要的紀念與宣告，成立指導委員會全面檢討，並藉此宣告進行事關台灣國土永續發展的法律架構。我們曾分別擔任過921救災與重建期間的第一與第二位執行長(我雖然是在台灣第一次政權輪替後擔任，但就連續性而言可算第二任)，後來政黨再度輪替，劉當行政院院長時，我已在中國醫藥大學擔任校長，曾建議他說，一個像樣的國家，應該在快要來到的921大災難十週年(2009)時，大做一下，弄點有感的政策宣示，他甚以為然，好好的主持開了一個大會，誰提議誰倒楣，我變成是民間召集人。但過了兩三個月竟然動不了，問了內政部以前921的重建夥伴，他的回答很乾脆，說當時救災是國民黨政府，重建則是民進黨政府，辦起十周年來當然是重建居多，上頭沒特別指示，要辦十周年不好拿捏，很難辦。我雖然有點啼笑皆非，但這說得也有道理，是文官的難處，我幫忙轉達關切後就開步走了。

劉後來在行政院院長期間，卻因八八風災去職，剛好就在921十周年之前，真是大水沖倒龍王廟，所以雖然紀念活動照樣舉辦，我也參加做了幾個主題演講，但站在政府決策層次，針對救災重建與防災的前瞻及展望政策宣示等項，就無法有系統的整理宣告，可以說是草草交代。這種功敗垂成之事，也發生在為華航空難舉辦的紀念會上，劉時任行政院副院長，他要我負責這件事，本來已找罹難的許遠東總裁大提琴老師張正傑參與規劃，並已請余光中教授專為這個悲劇寫好悼念詩，台灣電通也拍了紀念短片在電視上試片中，但在舉辦前幾天忽然又摔一架，我就建議行政院不要辦了！

2009年8月8日莫拉克（Morakot）颱風橫掃中南部，從南投信義、嘉義阿里山鄉，一路往南經台南、高雄、屏東，再包括台東，可說無一倖免，在過去幾個大風災中影響層面最為巨大，已如921一般成為國際級大災難，也是近年來國內風災中唯一有國際救援的世紀性事件，而且還引發了政治風暴。八八水災就像倒推五十年前的八七水災再現，規模更大，也超過賀伯、桃芝、與七二水災，其兩三天內的累積雨量上看三千毫米（mm），小時雨量近百毫米，死亡人數逾七百人，比近年來水災死亡人數最多的桃芝風災214人更為慘烈。斷橋約百座，在台灣災害史上未有單一災害有如此多斷橋者。重建經費預估逾千億，直接與間接經濟損失雖不及921規模，惟山河損壞難以估算。

這次八八水災的救災與重建，都是在國民黨輪替回來的期間內完成，仿921設置了專責專職的行政院重建會，由夙有經驗的陳振川任執行長，雖未發布緊急命令，但仍仿921制定了「莫拉克颱風災後重建特別條例」。可見不管哪一個政府，大家認為針對這麼大的災難，弄個單一窗口的機構來執行特別法，一直搞到重建完成，還算是比較好的作法，在這一點上朝野並無歧見。

災難政治學：比嚴重比功勞

台灣的重大災難有一特色，就是災害一發生，總統與行政院長總是要出面會出面的，更不用說縣市首長了，可說是政治總動員，若有例外，那非得給個像樣的理由不可，因此政治人物沒人會想去違犯這個規矩。所以台灣在救災與重建上，放諸國際，一向在效能與成果上，至少是處於中上的。台灣自己也不是很謙虛，只有在防災上，認為大概是比不上日本與美國了，但在救災與重建的成效及名聲上，那可是一點都不客氣了。正因如此，台灣發展出一套很有意思的災難政治學，如何比嚴重比功勞？這裡面學問很大，以921為例，大概國軍與慈濟是沒有話說的，其他長期蹲點或投入資源的善心團體或個人，就未必得到應有功勞，明顯的有月暈效應，這其實是不好的，雖然沒有人會去計較這些事。

2019年是921地震二十周年，八八水災十周年，八七水災六十周年，回看這幾個與台灣命運緊密相連的大災害，一定有很多可以互相比較，而且讓大家得以從中學習的地方。當年發生莫拉克颱風的八八水災時，很多人一直想比較它與921有何不同，災害雖然性質不同，但在救災、安置、重建、振興、建立後續防災新觀念等階段，都有同異之處可供比較。另外在災害規模與影響幅員、傷亡與經濟後果、住宅建築物與基礎設施之損壞與重建、住宅貸款與財務協助、農產業振興、重建難易等大項目上，也有很多可以做比較之處 (廖振樺，2019)。

但是純粹的排列比較，意義不大，而且容易淪為機械式比較，或純以災害嚴重度大小看待的膚淺看法。有的人心中一直想的就是如何在這兩個災害中分出大小，以便正當化行政與社會的投入，其實悲劇就是悲劇，不能在那邊膚淺的說哪一個的悲劇性比較高，真正該檢討的應是有沒有將善後與日後的預防做好。八八水災重建時面對的主要困難點也與921震災大不相同，如因為原地重建、限制居住或使用、與強制遷村上，所引發的原住民文化及住屋之處置，以及河川與水庫的嚴重淤積，在921時都不是真正嚴重的問題，但在八八水災之安置與重建上則頗為棘手，此時所研提的重建政策應如何做特殊考量；還有為何兩者的安置與重建方式有如此大的差別，一為臨時組合屋，一為避難屋、中繼屋、與永久屋，如何檢討它們的利弊得失，以及主管官署與災民之間長久的交涉、妥協，甚至決裂的過程，都有助於處理日後類似災難的參考。

這類實質問題的討論，至少還包括底下各項：

1. 從國際重大災難處置的比較角度來看，我們當年在921與八八因應上，領先國際、確有成效、落後做法、沒效率、應修正、與應做未做之處在哪裡？
2. 過去二十年或十年還沒搞定的苦難在哪裡，原因在哪裡？
3. 仿造日本幾個指標大學的作法，整理出這二十年來台灣防救災技術的演進，與地震科學及技術之進展(包括預防、預警、與預測)。
4. 921與八八當年的孤兒們都還好嗎？2018中國川震十周年，有一個極為感人的聚會，儘量找出過去的川震孤兒數百人，齊聚一堂向大家問好，令人印象深刻。我們.如何在這方面繼續做出努力，讓國人的關懷之心重現？
5. 在921二十周年與八八風災十周年之時，應該提出有感的國家政策級宣示，包括防救災法令與政策之更新、易致災地區的國土規劃、流域聯合整治、中橫台八甲整建方案、社區更新與重建、斷層帶建築與保險、財政金融協助措施、公部門與民間參與之協同運作、捐款之利用等項。
6. 921促生了台灣志工運動元年，一兩百個大小型民間與志工團體在災區長期蹲點，與大家一起走過災難；八八水災的民間參與與效能，不下於921之時。我們如何讓這個網絡覺得台灣社會真的有情有義，值得重新再聚集起來共同做些有意義的大事？

921重建機制的建立

我在1999年10月9日到2000年3月3日，先出任「災後重建民間諮詢團」執行長，這是當時中研院李遠哲院長應行政院蕭萬長院長之請而籌組的民間組織，由他親任召集人。那時的副執行長是林能白與賀陳旦，其他的專業人員名單反映的，其實是當時社會各行各業專業人士的關切之情，頗具紀念意義，在此臚列如下，以誌不忘：

1. 工程與防災組：陳舜田、洪如江、許茂雄、顏清連、羅俊雄、陳振川、蔡義本、葉義雄、張荻薇、張吉佐、莊南田、潘冀。
2. 環保與農村組：陳希煌、林宗賢、蔣本基、郭城孟、翁徐得。
3. 醫療衛生與社會/教育/心理組：謝博生、陳建仁、蕭新煌、鄭麗珍、吳英璋、曾憲政、周碧瑟。
4. 社區與文化組：陳其南、陳錦煌、賀陳旦、薛琴、林懷民、黃春明、杜正勝、瓦歷斯-諾幹、陳亮全。
5. 產業、財務、與管理組：鄭深池、殷琪、侯貞雄、戴勝通、高承恕、林全、林能白、麥朝成。
6. 法律與行政組：林子儀、范光群、朱柏松。

2000年5月下旬政黨輪替後的民進黨新政府，召開第一次行政院院會，唐飛院長宣布由我以政務委員身份，出任「行政院九二一震災災後重建推動委員會」（簡稱「921重建會」）執行長，另請蔡清彥與陳錦煌兩位政務委員協助，主任委員則由唐飛院長親自擔任。會中他要求各部會署積極配合，並給我一個「征西大將軍」的封號，於六月一日正式進駐設於中興新村的重建會總部，辦理救災與安置之後八個縣市的重建業務。雖然在短短幾個月內，重建會已發展成三百多人的任務型組織，但在當時可是一個人都沒有。我就這樣從民間組織諮詢團的執行長，轉任政府任務編組921重建會的執行長。

其實重建會不是一個新名稱，在1999年（民國88年）921地震之後的一個禮拜內，行政院就成立了重建會，由蕭萬長院長擔任主任委員，並於9月28日在台中市文心路的警察局內，成立重建會中部辦公室，由劉兆玄副院長出任執行長，是一個以救災與安置為主的單一窗口，成效相當明顯，但大致底定後，在同年12月即改由內政部簡太郎次長坐鎮中部辦公室，業務則回歸各部會署與地方政府，當為單一窗口的重建會形同解散。

很多人好奇同樣一件事情有兩種不同作法，則一定有一種是不對的，不過，這不是一件可以容易下定論的事。以日後重建龐雜的業務觀點來看，再成立由專職公務人員調兼，且總部以單一窗口方式設在災區的作法，看來是有其必要性。當時意氣風發的陳水扁總統，在2000年6月1日於中興新村「921重建會」新址掛牌時，即要求重建會在災區中「聞聲救苦」，並誓言在四年之後完成重建。事實上揆諸國際經驗這樣講有點太過樂觀，最後則是多用了兩年時間才算大體完成，不過國家領導人喜歡把時間押前的作風，可謂舉世皆然，大家也就當真的全力以赴。

前重建會當為單一窗口的功能，形同解散約達半年之久，可能與總統大選有關，在大選前一兩個月確有難以全力投入的苦衷，在選後則局勢丕變亦難好好辦理，而且認為最緊急的救災與安置已大致底定，緊急命令在1999年9月25日頒佈，有效期半年，2000年2月3日則有總統李登輝公布實施的《九二一災後重建暫行條例》
，有效期限至2005年2月4日止（後來曾大幅修改且又延長一年），經建會則已擬定「災後重建計畫工作綱領」（1999年11月9日）與「災後重建政策白皮書」（2000年5月15日行政院備查）。當時的想法應該是，既然已鋪陳出這些可供災後重建當為依據的基礎設施，則在緊急的救災與安置之後，應可採取回歸正常政務之作法，由各部會署及地方政府各負其責，必要時再予協調整合即可；而且日本阪神─淡路大震災的重建，也不見得是由中央政府來強力主導，仍可有效推動。

如此說來，似也有其道理在。惟921震災是一非常事件，沒有真正走入重建階段，不知其複雜與艱難；另外在精省之後，過去由省府統籌救災與災後重建的功能已不存在，對地方政府的能力不能高估，對其派系糾葛也不能忽視；而社會大眾認定中央政府應全面介入負責的強烈態度，更是台灣特殊國情，國外經驗難以比照。就因為這半年一耽擱，重建落後的問題終於被凸顯出來，成為全國性急待解決的燙手難題，新政府也將其列為指標性的重大國政，再度成立專責的單一窗口，就成為不得不做的事情。