比較‧2020年第3輯(總第108輯)（簡體書）

政策的非預期陷阱：體制機制視角

繆延亮廖岷

在我國經濟從高速增長階段轉入高質量發展階段的過程中，深化改革擴大開放的腳步沒有停止。當前，改革進入“深水區”，新舊矛盾集中凸現，這對於我們的政策設計和執行提出了更高要求。針對改革政策舉措的有效性問題，我們選取一些案例進行了跟踪研究。我們在研究中觀察到一些新的現象：各個領域在繼續推進改革、破解難題的同時，一些政策措施在推進過程中出現了政策設計之初並沒有預料到的問題，即非預期的影響或副作用，本文稱之為“非預期陷阱”。比如，民營企業、中小銀行、自貿區建設等一些在過去經濟轉型中推進較為順利、發揮了重要作用的領域遇到了瓶頸；針對環保和治理影子銀行等新問題的政策在取得重大進展的同時，也產生了意想不到的副作用。這背後有外部衝擊因素和周期性原因，也更多折射出我國的體制機制仍然需要在轉型發展中繼續改革完善。黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。重視分析這些政策的非預期影響，深入理解其背後的體制機制原因，進而提出針對性的建議，對於探索實現國家治理體系和治理能力現代化目標、提高政策制定和執行水平具有重大意義。

一、政策的非預期影響及視角

只是良好的動機並不能夠確保帶來良好的結果。早在北宋時期，宰相王安石頒布《青苗法》，本意是通過政府放貸緩和民間高利貸盤剝現象，最終卻加重了民眾負擔。這個經典的歷史案例表明，出發點良好的政策可能會產生非預期的政策效果。明清時期，思想家黃宗羲在《明夷待訪錄》中論述了歷代稅賦改革後農民負擔不降反升的現象，被現代學者總結為“黃宗羲定律”（秦暉，2002）。在現代理論中，美國社會學家羅伯特·默頓（Robert K. Merton）於1936年首次將“非預期結果”。作為專門的理論問題和範疇提出來進行系統討論。他將非預期結果解釋為“有意的社會行動（purposive social action）產生的既不在意圖之中、也不在意料之中的後果”，既包含意外收穫，也包含意外危害。本文分析的問題是，政策從良好的動機出發，卻產生未預期到的一些副作用，我們稱之為政策制定或執行過程中的“非預期陷阱”。

社會學領域對非預期結果的分析以一般性的理論闡述為主，分析對像是一般的社會行動，並非針對政策措施。默頓（1936）將行動的非預期結果歸因於疏忽、錯誤、意識形態偏執等導致的知識缺乏。吉登斯（Giddens，1984）強調專家知識的運用仍可能帶來意外後果，包括抽象知識應用到具體情境中發生的“操作失誤”、理想化的專家知識因脫離實踐而導致的“設計錯誤”等。貝克（Beck，1992）認為，現代社會是“風險社會”（risk society），在物質財富增長的同時，風險也在不斷擴大和積累，人們試圖消除風險的努力會不可避免地產生新的未預期到的各種風險。

西方公共政策理論專門研究分析了公共政策在設計、執行、評估等過程中失效的原因，但較少關注其“非預期影響”。在公共政策理論文獻中，馬茲曼尼亞和薩巴蒂爾（Mazmanian and Sabatier，1983）指出，政策目標不明晰、政策方案具有外部性，可能導致政策設計失效；戈金等人（Goggin et al.，1990）和斯托克（Stoker，1991）指出政策執行主體相互衝突、缺乏合作、溝通不暢等問題，可能導致政策執行失效。還有一些學者通過分析具體政策案例，尋找政策執行效果偏離初衷的原因。其中，一份有影響力的研究是普雷斯曼和威爾達夫斯基（Pressman and Wildavsky，1973）針對美國聯邦政府“奧克蘭計劃”失敗的原因分析，該研究指出，問題出在政策執行中“聯合行動”的困難。這一研究首次揭示了政策設計與實際執行的偏差，引發了西方政策執行研究的熱潮。總體來看，西方公共政策學者對政策失效的原因做了較多探索，形成了一些較為成熟的理論，但大多基於西方經濟社會制度背景。這些西方理論未必能夠直接套用來理解並解決中國的實際問題。中國的公共政策研究中，直接聚焦於“非預期影響”主題的文獻更少，主要是分析某項具體政策出現非預期影響的成因，且多局限於操作層面，在政府治理層面的啟發性不足。

制度經濟學和組織學研究揭示了體制和機制如何影響政策效果，具有重要參考價值。從體制的角度看，經濟中各種制度相互依存、互相制約，形成複雜的系統，改革可能導致舊體制失靈，造成非預期的影響。吳敬璉（2018）指出，“舊體制雖然有很大的運作困難，但經過長時期的磨合，其各個環節大體能夠相互鏈接和配合。一旦其中某些環節發生改變，即使這種改變是進步性的，也有可能使得整個系統運轉困難”。青木昌彥（2016）也提出，在一個“整體性制度安排”中，各種具體制度之間具有相互關聯和相互依存的特性，“只有相互支持的製度安排才是富有生命力和可維繫的”。奧斯特羅姆（Ostrom，2010）提出了“多中心治理”（polycentricity）概念，認為市場機制和政府機制都可能失靈，此時社會中的一群個體可能自發組織起來，進行自主治理。這種多中心、多層級的公共政策安排可能更有助於維護公共利益。

從機制的角度看，如果微觀主體的激勵和約束機制存在扭曲，政策可能出現非預期的影響。微觀主體的利益和偏好決定他們對政策的反應，進而影響政策效果。個體的自利行為不一定導致集體的最優結果。簡單將微觀個體利益最大化等同於集體利益最大化，會帶來“合成謬誤”（Samuelson，1955）。群體性自利形成的利益集團可能阻撓政策實施，導致政策難以推進、執行不足或是過度執行（Olson，1965）。委託代理理論認為，激勵不相容會引發代理人的行為偏離委託人的目標，導致資源配置扭曲。政策制定者需要通過巧妙的機制設計，向參與者提供合適的激勵，滿足激勵相容條件，才能通過其追求個體利益最大化的行為，實現集體利益最大化的政策目標（Hurwicz，1972；Myerson， 1981）。

如果政治激勵和約束扭曲了經濟行為，也可能導致政策出現非預期的影響。阿西莫格魯和羅賓遜（Acemoglu and Robinson，2013）等政治經濟學文獻指出，經濟政策在影響微觀主體的經濟激勵與約束的同時，還可能影響其政治激勵、政治力量與政治約束。只考慮政策的經濟影響，忽略政治因素，可能會導致政策失誤。許多學者運用政治經濟學理論分析了中國治理的實踐，發現許多中國獨有的治理方式，可能導致政策出現特定的非預期影響。例如，我國政府治理有別於韋伯式的、權責劃分清晰的西方科層制（bureaucracy），存在M型結構、“壓力型體制”和“運動型治理”等特點（錢穎一和許成鋼， 1993；榮敬本等，1998；周雪光，2012）。M型結構使得地域之間可以展開競爭，從而提高效率，但也有可能造成地方保護主義等扭曲。壓力型體制通過自上而下傳遞行政壓力，有助於貫徹上級政策意圖，但也限制了下級因地制宜的空間。運動型治理依靠政治動員的方式有利於調動各方資源，“集中力量辦大事”，但也可能導致政策執行過度。又如，我國中央和地方分權，幹部晉升制度和信息不對稱，政府職位的權、責、利分離等因素，可能扭曲了地方官員的激勵，導致地方保護主義、官員行為短期化傾向等問題（周雪光，2005；許成鋼，2011），這些問題也可能導致政策的執行效果偏離政策設計者的預期。

近年來，我國有關方面推出了一系列影響廣泛的政策，取得了新的改革成效，但同時也產生了新的非預期影響。有一種觀點認為，任何政策本身都有正副效應，只是不同時期兩者表現強弱不同；也有一種觀點認為，近年來我國經濟周期性下行壓力加大，面臨的外部衝擊和挑戰也在增加，非預期影響自然更多。還有一種觀點認為，隨著經濟社會不斷發展，改革的複雜性、系統性日益上升，不確定性越來越高，相關政策措施的非預期影響也就越來越頻繁。

我們認為，第一種觀點支持我們分析政策正副效應在特定體制機制下的不同表現；後兩種觀點能夠在一定程度上解釋非預期影響的現象，但是不是最主要的原因，值得商榷。首先，從實證的角度看，出現非預期影響的政策涉及多個領域、多種主體，因而難以用局部衝擊和短期波動簡單解釋，應當探尋更加全局性、系統性的深層次原因。例如，過去發展較快的民營企業、中小銀行，近年來遇到了新的問題。經濟周期性下行壓力加大固然是問題的一方面，但民營企業、中小銀行經營狀況相比國有企業、大型銀行在惡化，說明宏觀環境不是問題的全部，問題背後可能有更深層次的結構性原因。又如，煤改氣、南豬北養等橫跨多個領域和主體的政策，雖然政策出發點都是好的，也取得了重大成效，但同時出現了一些非預期影響，這個現象具有一定的共性。

其次，從規範的角度看，將政策的非預期影響籠統歸結為現實的複雜性和不確定性太高，容易陷入政策非預期影響的宿命論，導致政策消極和不作為。現實的複雜性和不確定性客觀存在，不可能完全消除，但這並不意味著在降低政策的非預期影響方面毫無作為。比如，財政、貨幣和審慎監管政策逆週期調節經濟活動是客觀事實，如何在高度不確定的情況下更好地發揮政策作用？這是本文聚焦探究的問題。

制度經濟學、組織學和政治經濟學文獻啟發我們，政策非預期影響的深層次原因可能在體制機制層面（體制和機制的定義詳見專欄1）。體制是政治、經濟或社會的組織運作形式或結構的總稱，機制是體制各部分之間相互影響、相互作用的情況。體制構成了特定機制的背景，對一個特定機制是否有效起決定性作用。一個個具體機制則是體制的基礎，多個機制同時調整會帶來體制的變革。體制和機制具有全局性和系統性。局部衝擊和短期波動的影響是個別的、短暫的；體制和機制的影響則是廣泛的、持久的，涉及多種政策、多個領域、多種微觀主體。如果剝去特定政策、領域和個體表面上的差異，發現較多共性，那麼問題就更多指向經濟運作和組織的形式以及各主體之間的相互影響，即體制和機制問題。