香港立法會普選研究(電子書)

按照《香港基本法》，行政長官和立法會全部議員可以由普選的方式產生。2007 年，全國人大常委會決定允許香港先在 2017 年普選行政長官，其後實現立法會全體議員的普選。然而社會對於「雙普選」的實行一直存在爭議，導致 2015 年 6 月行政長官普選方案被否決，立法會普選的時間表因此而遙遙無期。本書主要圍繞香港立法會普選的議題展開討論，詳細闡述了回歸前立法局至如今立法會的選舉歷史，考察歷次立法機關選舉改革及香港政治運動對立法會普選的影響。此外，作者又從經濟和異質性兩個角度，比較了紐約、倫敦、新加坡、蘇格蘭、魁北克與加泰隆尼亞的普選制度，期望從這些地方議會的普選經驗借鏡，找到香港普選立法會的出路。然後再聚焦到香港立法會的現實情況，深入分析香港政黨政治、比例代表制和區議會選舉對普選立法會的影響。香港回歸 20 年，行政―立法關係漸次惡化，立法會議事機制失效。本書冀能梳理香港立法會發展的脈絡，歸納立法會普選所面對的挑戰，讓關心香港民主進程的讀者在面對普選困局時，有更多思考空間。

代序

法治是香港社會穩定發展的保障

整個中國以實現中華民族偉大復興為奮鬥目標，而這一目標的實現，須以能夠有效解決現階段的社會主要矛盾、適應特定的社會特徵，因此，必須實現國家治理現代化、提升執政能力和執政水平、積極協調推進「五位一體」佈局。這一切均有賴於全面推進依法治國，實行法治、建設法治國家。香港社會需要穩定、繁榮、發展，使香港居民在一個更好的社會環境下生活、發展，追求更多的福祉，也需要保持一個法治的社會環境和背景。

我們知道，法治以民主為基礎，以自由為力量。法治因為是以民主為基礎，因此，它是社會各種不同利益的平衡器。法治以保障人權為目的。法治的核心價值是控制公共權力，並在此基礎上分配和保障公共權力的行使，達到保障人權的效果。法律是由民意代表機關在充分的民主基礎上通過的，具有正當性和崇高的權威性；法律是社會生活的基本行為規範，是形成基本社會秩序的基礎。

當然，法律不是萬能的，並不能解決社會生活中的所有問題。在形成和諧社會過程中，還需要其他的機制。

無庸置疑，香港已經是一個法治社會，具有良好的法治傳統和法治環境，香港居民具有很強的法治意識和法治觀念。

第一，香港有着比較完備的法律體系。全國人大為香港制定了在香港具有最高地位的《基本法》，這部《基本法》為香港社會確立了政治體制、經濟制度、文化教育制度、宗教制度，以及香港居民的權利和義務。特別是，這部《基本法》根據「一國兩制」的指導思想確立了香港特別行政區的法律地位，基本保留了原有的法律，並根據香港社會的需要，立法會制定了一系列法律，等等，形成了適合香港社會需要、具有特色的法律體系。同時，香港還具有普通法的傳統。

第二，香港特別行政區根據《基本法》享有獨立的司法權和終審權，司法機關具有崇高的權威和尊嚴。香港各級法院依據《基本法》及其他法律，獨立地裁判案件，並可行使終審權。《基本法》設立了一系列原則和制度保障香港各級法院的司法公信力，樹立其在香港居民心目中的權威性和尊嚴，以保證其有效地裁判案件，解決糾紛，化解各種社會矛盾。

第三，根據《基本法》，香港社會各階層均有代表參加立法會，以代表和表達自己的利益。穩定發展的基本前提是不同利益之間的妥協和和諧。社會是由處於不同階層、不同群體的人組成的，而不同階層和不同群體都具有自己特定的不同利益，這些不同的利益之間又必然地存在着矛盾和衝突。同時，人們又生活在同一個社會共同體之中。要使這些存在矛盾和衝突的不同利益之間和諧相處，首先必須承認不同利益存在的正當性和合法性，其次不同利益者之間必須相互尊重，並能夠使不同的利益都充分表達，以使自己的利益及其根據和合理性為其他利益者所了解。

在香港的現行法律中，明確規定了何種利益是合法利益、何種利益是非法利益。同時，根據《基本法》的規定，不同的社會階層和社會群體都有機會通過直接選舉的方式或者推選的方式產生自己的利益代表，參加到立法會之中去，由這些代表通過立法會的各種議事程序和方式，包括提案、辯論、表決等，去表達自己的利益。

第四，立法會的立法程序能夠保證各種不同利益之間進行妥協。根據《基本法》的規定和立法會議事規則的規定，任何議案都要經過議員們的充分辯論，並進行表決；在表決通過後，還要提交行政長官公佈，行政長官具有相對的否決權；在行政長官否決的情况下，立法會還可以絕大多數表決，以否決行政長官的否決。這一立法程序保證了各種不同利益之間的平衡，使得任何一種處於優勢地位的利益在立法過程中不得不顧及到其他利益的存在，以防止「多數暴政」的出現可能。

社會總是由強勢群體和弱勢群體、多數人和少數人組成的。他們都共同存在於同一個社會共同體之中。強勢群體和多數人從社會共同體的角度，在觀念上理性地認識自己的多數和強勢地位，去關注少數人和弱勢群體的利益，而不是一味地強調自己的利益，忽視他人利益的存在和正當性。同時，一時的多數和少數並不是永恆的，是一個變化的過程。因此，在制度上，防止多數和強勢的任性是非常重要的。

第五，《基本法》地位的保障機制也保證了各種不同利益之間的平衡。根據《基本法》的規定，《基本法》在香港所有法律中的地位是最高的，為了保障《基本法》的這一地位，《基本法》中規定了兩項保障機制：（1）香港立法會制定的法律必須交由全國人大常委會備案，全國人大常委會如果認為該法律違反《基本法》，則予以發回，該法律自發回之日起無效。（2）全國人大常委會對《基本法》擁有解釋權，雖然全國人大常委會授權香港法院對《基本法》有解釋權，但全國人大常委會對《基本法》擁有最終和最高的解釋權。此外，香港終審法院在「無證兒童案」中，開創了法院在審理案件過程中附帶地根據《基本法》對適用於該案件的香港法律的審查權的先例。我認為，這些機制都是一些保障措施，能夠防止在實行民主過程中，「多數決定、少數服從」表決機制可能導致的各種利益之間的失衡。

第六，根據《基本法》和香港的有關社團條例，香港居民有權依據自己的意願和利益保障的需要，成立社團。因此，不同利益者除了可以通過自己在立法會中的代表表達自己的利益外，還可以通過自己的社團組織的各種活動表達自己的利益。

第七，根據《基本法》，香港居民享有各種民主權利和自由。與香港回歸之前相比較，香港居民的民主權利，應該說有所擴大，香港居民原有的自由仍然受到保障。可以說，在香港回歸之後，香港居民才真正成為香港社會的主人。香港居民可以通過直接行使自己的民主權利和各種自由，包括集會、遊行、示威的自由，以表達自己的利益。

此外，我認為，香港社會能夠穩定發展，整個中國的法治環境是一個非常重要的因素。1999年全國人大通過修改憲法，在憲法第五條中增加了「依法治國、建設社會主義法治國家」的條款。在內地，自1979年以來，關於人治與法治的關係，經過了三次激烈的爭論，最終接受了法治的理念，通過憲法修正案，確立了建設社會主義法治國家的目標。因此，在香港特別行政區成立以來，中央在「一國兩制」指導思想下，依據法治的理念和思維，按照法律程序，行使中央在特別行政區的權力，特別是對《香港基本法》的解釋權。

特別行政區制度，特別是中國在「一國兩制」指導思想下所建立的特別行政區，以及在特別行政區所實行的各項制度，包括特別行政區所享有的高度自治權、中央與特別行政區的關係等，在世界上屬創舉，並不存在先例。因此，香港社會在發展進程中，必然地有許多前人所沒有遇過的問題需要解決，需要中央、特別行政區政府和廣大香港居民用智慧和理性，在保持香港繁榮、穩定、發展的總體目標下，依照法律程序，在法治的軌道內才能得到妥善解決。

因此，我認為，根據香港特別行政區制度實行以來的實踐和香港未來的發展，有以下幾點需要特別注意：

第一，必須客觀、務實地判斷香港社會所處的發展階段，特別是在政治民主方面的狀况。一切制度及其發展都必須以適合社會發展階段為判斷根據，因此，凡是適合香港社會及其發展的制度都必須堅持，任何制度的發展都必須以社會發展階段為根據，落後或者超越社會發展階段的任何制度及其發展，都可能阻礙社會的穩定和發展。香港社會各界都必須以冷靜和理性的態度，客觀判斷香港社會的發展階段和香港社會的特點，以發展自己的政治民主。

香港的政治體制及在此政治體制之下的制度設計，已經考慮到香港社會的基本特點，是比較適合香港社會的。當然，這一政治體制是一種全新的政治體制，在實行過程中，哪些方面不適應香港社會的具體情况，需要進行全面、客觀、慎重的研究和考量，應當本着循序漸進的原則，本着保持香港社會穩定的原則，進行改進和發展。

第二，尊重法治、維護《基本法》的權威。香港社會各界的一切訴求、社會生活中的一切矛盾和衝突，都必須或者只能依照《基本法》規定的程序和方式予以解決。中央政府、香港特別行政區政府和香港社會各界在處理任何問題時，都必須以《基本法》為依據，維護《基本法》的權威和尊嚴，在香港社會形成統一的基本法秩序。香港法院特別是終審法院作為香港維護香港法治權威、解決社會矛盾、化解社會衝突的機構，在如何以「一國兩制」為指導思想，全面、客觀地理解《基本法》，根據香港社會的特點，實施《基本法》方面，承擔着極為艱巨的重任。

第三，在「一國兩制」指導思想下，在法治軌道內，維護香港的繁榮、穩定和發展。香港社會的繁榮、穩定和發展，根本上取決於對「一國兩制」的理解。「一國兩制」的精神已經體現在《基本法》之中，因此，如何根據「一國兩制」的指導思想去理解《基本法》的規定，是實施《基本法》的關鍵所在。中央政府要依據《基本法》的規定，尊重已經授予特別行政區的高度自治權，並行使中央在特別行政區的權力。特別行政區政府和香港居民要尊重和維護「一國」，孤立地、片面地強調所實施的有別於內地的特殊制度和生活方式，而不從「一國」的高度去考慮問題和理解《基本法》的規定，實際上是不利於香港的繁榮、穩定和發展的。特別是在政治民主發展方面，特區政府和香港居民要維護中央的主導作用。

我相信，在維護香港社會繁榮、穩定和發展的大局之前提下，在中央政府的主導下，在特別行政區政府的領導下，在香港各界居民的共同努力下，依據《基本法》，維護《基本法》的權威，香港社會一定能夠構建成一個穩定、繁榮、人人安居樂業的社會共同體。

王理萬講師是我指導的博士，畢業後前往中國政法大學任教。本書是他在博士畢業論文的基礎上修訂而成的著作，對於該博士論文，其花費了比較多的精力和功夫。王理萬博士有扎實的學術基礎、敏銳的學術感覺，也捨得在學術上下氣力，未來在學術上一定有很好的成長空間。在本書出版之際，應約寫下上述文字，權以為序。



中國人民大學法學院副院長

胡錦光

2018年6月25日

第一章 導論：立法會普選的思考起點

第二章 立法會選舉發展及其爭議

第三章 立法會普選制度的經驗借鑒

第四章 影響立法會普選的制度因素

第五章 結語：通向立法會普選的道路