圖解行政學

圖解行政學是專為有心學習或正在學習行政學的讀者們所寫的書。作者以本身20年的學習經驗及十餘年的教學經驗，解構行政學中最複雜難解的思想觀念，以圖形描述、表格整理、時事詮釋或典故解說等方式，一一重新呈現。
本書以國家考試的命題方向為編寫主軸，對於有志投身公務人員考試的讀者們，無疑是一本絕佳的入門參考書籍。透過此書對行政學觀念的解析，可以彌補非本科系的應考人難以親近學術界的行政學者所造成的學習障礙。
而對於正在學習行政學的同學而言，本書介紹許多行政學大師的背景，以及行政學理論的由來，能幫助讀者更深刻的體會大學教科書的內容，並彌補閱讀原文書、翻譯書所產生的水土不服或知偏而不知全的困惑。

汪正洋
中原大學企業管理學系學士
東海大學公共行政研究所碩士
臺灣師範大學政治學研究所法學博士
東海大學、弘光科技大學兼任助理教授

主授
行政學、公共管理、公共政策、人力資源管理等相關科目

五版序
行政學是一門年輕的學問，從1887年第一篇行政學論文〈行政的研究〉在美國問世以來，至今尚不足140年，卻趕上了這個知識爆炸的時代，與許多學科交相激盪、融合演化，致使其內容大幅膨脹，讓初學者彷彿身處五里霧中，既看不清前方，也模糊了來時路。
我在寫這本書時，腦海常浮現教學生涯中學生們提出過的各種問題，以及我為了解答提問或是基於本身的好奇，而在圖書館中翻查各種不同領域書籍的日子。這個過程讓我深刻的感受到，要掌握行政學的思想，就必須從行政學的基礎開始，澈底釐清行政學的脈絡，才能鑽研更多、更新，甚至更難的學說。
所以在「寫在前面」這個單元中，我先請讀者理解行政學是一個主要來自美國的「應用性社會科學」，也就是任何行政學說，均反映當時的社會問題。所以瞭解美國社會的演進，才能掌握行政學的基本特質，就像腦中有了一張「學習地圖」，沿著地圖的軸線前進，就不怕迷路了。
本書一至五章呈現行政學的本體架構，第一章是基本的學術名辭與概念，第二章到第四章，是組織理論的基礎，也是管理學的根基，呼應了行政學早期定位在追求「辦公室的效率」，以和政治學有所區隔。到了第五章，讀者會看到行政學在1960至1970年代出現分裂之勢；重視政治議題的學者們，面對1960年代美國社會運動的紛擾，形成「新公共行政」（新左派），強烈主張公平正義、民主價值及行政倫理等規範性的研究；但隨著1970年代世界各國受到能源危機的重創，實務界展開了由經濟學主導的「政府再造」，也就是以追求績效為主的「新公共管理」（新右派）。這兩股勢力在行政學中各擅勝場，直到1990年代末期，才在「治理」（Governance）的概念下逐漸整合。
從第六章到第八章為組織理論與管理，欲報考國營事業考試的讀者，務必熟讀此處。第九、十兩章則是財務與人事制度，在我國公務員考試中，特別傾向法規、政策等制度面的命題，因此筆者特別重視此處的更新，希望讀者加以留意。至於第十一章的行政責任與行政倫理，是「新公共行政」的延伸。最後一章是公共政策，內容是一個子學科的縮影，需要進一步瞭解的讀者可再參閱拙著《圖解公共政策》（五南出版）。
本書的讀者中，有許多是嚮往公職生涯的考生，因此筆者改版時會特別針對國家考試的命題方向予以調整。例如今年（2024）國家考試科目精簡，刪除「公共管理」一科，原本屬於該科的考題勢必融入行政學的命題中，所以調整了第八章的內容。人事行政職系新增「公共人力資源管理」一科，相應於本書第十章也朝這個方向調整。但無論如何，要將行政學中複雜的理論用圖表來輔助呈現，確實不是件容易的事，唯「化繁為簡」一直是我從事教學工作的職志。感謝五南圖書公司法政編輯室給予我這個機會，寫成全國第一本完整的行政學圖解書。更感謝曾經教導我的史美強教授、曲兆祥教授、吳瓊恩教授、紀俊臣教授、許立一教授、陳銘薰教授、黃城教授、黃人傑教授與諸承明教授；以及作為我的榜樣，總是給我鼓勵的林文清博士、蔡倩傑博士、蔡相廷博士與蘇子喬博士。希望本書的付梓，能讓需要學習行政學的讀者產生學習興趣，有興趣學習行政學的讀者跨越艱難的學術藩籬。

自序

第一章 行政學概論
第二章 傳統理論時期
第三章 修正理論時期
第四章 整合理論時期
第五章 左、右之爭
第六章 組織設計理論與實務
第七章 組織管理理論與實務
第八章 組織運作理論與實務
第九章 財務行政
第十章 人事行政
第十一章 行政責任與行政倫理
第十二章 公共政策概說

寫在前面
行政學是一門年輕而複雜的學問。之所以年輕，是因為行政學自1887年才問世；之所以複雜，是因為至今不到一百三十年的時間中，行政學不斷向管理學、政治學、經濟學、社會學、哲學……等等相關學科借用他們的最新知識，導致行政學呈現眾說紛紜的複雜樣態，成為令人相當頭疼的學科。
事實上，要學好行政學，筆者以為必須要掌握時代的脈絡。因為社會科學不像自然科學，可以「無中生有」，創造全新的產品；一個社會科學理論的產生，通常都是面對當時難解的社會問題，而由思想家殫精竭慮所提出的學說理論。因此，要瞭解一個社會科學的學說，最好能瞭解它的時代脈絡，這樣就能更有效率的去體會這個學說的精要。
行政學是研究政府公共行政的學問，自然跟時代脈絡更加息息相關。我國行政學的知識體系幾乎全來自美國，因此觀察美國自19世紀末以來的政治發展就顯得相當重要。
美國在1880年到1920年之間興起一股社會改革運動，在政治上主張終結政黨分贓，以免政黨干預政府形成公共行政的腐敗，於是才有1883年的文官法，及1887年行政學獨立於政治學之外的觀點形成。而在行政學獨立於政治學之外以後，就不斷向管理學借用學說，當時盛行的「古典管理理論」，如科學管理、行政管理、官僚體制等，便成為行政學的基礎。1929年美國華爾街爆發的經濟大恐慌，重創市場經濟，於是才有羅斯福總統的「新政」，以及凱因斯學說的風行，而這也造成行政權力不斷擴張、行政規模不斷膨脹，出現「行政國」的理論。新政時期羅斯福總統成立「布朗婁委員會」，重用行政學者古立克，他力主公部門運作應以效率為先，奠定行政學朝向「公共管理」發展的基石，因而吸收了更多的管理學知識。
直到1970年代，行政規模擴大的結果，導致政府過度吸收民間資源，但政府依法辦事、繁文縟節的特質又無法適應社會需求，因此英美兩國在新古典經濟學與公共選擇論的主導下，開始縮小政府規模，也就是1980年代盛行的民營化政策，及其後來的政府再造運動，在行政學中稱為「新公共管理學派」。
但是，另有一批學者，認為1960年代末期美國經歷的社會混亂、種族衝突等等問題，正需要一個有為的政府來解決。所以政府的問題不是規模太大，而是過去一直以來重視組織效率的結果，導致行政機關與社會人民脫節。因此縮減政府規模不是最好的辦法，而是應該讓公務員扮演反映民意、追求公益的「公民受託者」角色，追求所謂「民主行政」；此即行政學中的「新公共行政學派」。
在20世紀末期，為了因應民主化、全球化的發展，公共行政又發展出了「治理」及「新公共服務」的觀念。所以，理論與時空脈絡就像是行政學的任督二脈，若能瞭解這一路的發展，那麼學習行政學的任督二脈就能暢通了。