馬來西亞自1957年獨立迄今，雖保留了英殖民者遺下的西敏寺民主政制運作，卻普遍不被視作民主政體，而是一種介乎專制和民主之間的「半民主」狀態。其執政聯盟聚合各族群代表，歷一甲子至今不曾下野，與新加坡一道成了東亞民主化浪潮下，長期政治穩定的異例。微妙敏感的族群、宗教關係，往往是執政者捍衛政權的利器：局勢對己不利時，就往挑撥的方向操作；局面對己有利時，則訴諸和諧；屢試不爽。不過1990年代末以降，馬來西亞公民社會開始躁動，在野政治力量更屢見選舉突破。本書即嘗試回答以下探問：

一、聯盟 / 國陣政權憑什麼長期穩定地維繫此「半民主」政體？
二、馬來西亞民主轉型的展望如何？困難何在？

作者簡介

王國璋

馬來西亞北海人。國立台灣大學政治學碩士，香港大學博士（亞洲研究）。曾在台北、澳門、香港的研究機構和大學擔任過研究助理、兼職導師、專任導師、副研究員等職，現為獨立研究者。研究興趣主要在族群政治、語言政治及海外華人。著有《馬來西亞的族群政黨政治，1955－1995》（1997）及《菲華商聯總會之興衰與演變，1954-1998》（2002，與張存武合撰）等書，近年時評則散見於馬來西亞、香港和新加坡三地。

叢書主編簡介
羅金義

香港教育大學大中華研究中心聯席總監，社會科學系副系主任，《香港社會科學學報》總編輯。

序

馬來西亞自1957年獨立迄今，雖基本上維繫了英殖民者留下的西敏寺民主政制運作，卻普遍不被視作民主政體，而是一種介乎專制和民主之間的「半民主」狀態，與新加坡一道，同是東亞民主化浪潮下長期政治穩定的異例。其執政聯盟─1974年前的三黨「聯盟」（Alliance）及1974年後擴編的「國民陣線」（National Front / Barisan Nasional，簡稱國陣），包含了國內所有主要族群的政治代表，歷一甲子至今，竟然不曾下野。
馬來西亞社會多元複雜，不僅族群多元、文化紛陳、語言混雜，宗教上也是各教各派並存，遑論各族群內部，都還存在不少次族群的分歧。敏感微妙的族群、宗教關係，遂往往是執政聯盟維繫其政權的利器：局勢對己不利時，就往挑撥的方向操作；局面對己有利時，則訴諸和諧；屢試不爽。不過1990年代末以降，馬來西亞公民社會開始躁動，在野政治力量在晚近的2008及2013年兩屆全國大選，更屢見選舉突破。馬來西亞貌似已經邁入民主轉型階段，但與此同時，族群與宗教議題的典型操作手法未見失效，國陣政權的根柢，似乎也沒有崩解跡象。這段民主轉型的歷程，最終會邁向民主鞏固，還是隨時可能回歸舊貌？本書即嘗試回答以下探問：
一、聯盟／國陣政權憑什麼長期穩定地維繫此「半民主」政體？這類要素，如今是否已經逐漸消逝？
二、馬來西亞民主轉型的展望如何？困難何在？
馬來亞（Malaya）是於1957年8月31日自英殖民者手中獨立，當時的國土範圍，僅馬來半島或「馬來亞半島」一地。所謂「馬來亞半島」，即強調不含半島以南的新加坡島，而新加坡原是英屬馬來亞的重要一環。至於馬來西亞（Malaysia），則是馬來亞、新加坡自治邦和英屬婆羅洲的砂拉越（Sarawak）、北婆羅洲（今日沙巴Sabah）四地合併的產物，成立於1963年9月16日。不過合併未及兩年，即1965年8月9日，新加坡就因故被逐出了馬來西亞聯合邦。
馬來西亞基本上可視為馬來亞的東擴版。西馬的馬來半島，相較於東馬的沙巴、砂拉越兩州，地理面積雖然較小(約四比六)，人口卻多得多（約四比一）。西馬的工商業發展和城市化進程，也遠較東馬優越。此外，西馬和東馬中間，隔了個不大不小的南中國海，交流其實不便，兩地的族群構成與歷史發展，也頗有差異。簡言之，馬來半島至今仍是國家政治、經濟、文化、人口的重心所在，所以討論馬來西亞政治，難免會重西馬而輕東馬。
回顧馬來西亞由英殖民時代迄今的政治發展，大致不離三條主線，即族群、伊斯蘭、階級。族群政治可謂馬來西亞的根本現實，迄今猶是。伊斯蘭政治原可視為馬來政治一環，1970年代後，卻逐漸反客為主，份量直逼族群政治。階級政治則至今未成氣候，但也難謂無關痛癢，總會在階級共同利益的基礎上，隱晦地發揮某種跨族群的政治力量。話雖如此，基於階級政治在馬來西亞始終不敵族群與伊斯蘭政治的現實，本書基本上輕前者而重後兩者的討論。
族群與伊斯蘭政治的根本，源於一個建國六十年後，依然沒有共識的提問：馬來西亞究竟是誰的國家？這是馬來人的馬來西亞（即所謂 Tanah Melayu / the Malay Land，或更廣義之Nusantara / the Malay World 的概念），還是所有馬來西亞公民─不論其族群背景為何─的馬來西亞？本書即據此開展。
行文將首先回顧馬來亞獨立前的政治秩序，舖陳該國今日政體與社會結構的演進脈絡。這當中，我會特別回顧獨立前夕，影響深遠又極具定調意味的一場政治博弈。限於篇幅，相關討論將偏重於馬來西亞最具政治能量的兩大族群─馬來人（或巫人）和華人，而較少兼及相對弱勢的其他族群，如西馬的印度人社群及東馬的非穆斯林土著群體。
其次，我會概述馬來西亞的政體性質，並分析其獨立前期的族群政治。關於馬來西亞的政體性質，學界議論多年，究竟這是個威權、民主政體，還是哪一類的雜色品種？政體性質的討論是宏觀視角，有助我們思考其政治發展的總體路向。至於該國獨立前期的族群政治，值得觀察的，一是它早年的「雙族群」社會型態，如何為其政治定調？二是本時期的左翼力量，看似鼎盛，卻為何難成氣候？
其三，我會突出1969年的分水嶺事件─五一三族群暴動對馬來西亞民主進程的傷害，尤其是對馬華政治的深遠影響。其四，我當素描伊斯蘭政治於1980年代後興起的輪廓，並探討族群、宗教兩因素的互動。其五，我會簡析晚近兩屆全國大選，即2008年及2013年大選以來的馬來西亞政治發展，藉此探討該國民主轉型的困境。至於結論，除了總結，亦將展望未來。

書摘/試閱

獨立前的政治秩序

馬來西亞與香港一樣，曾是大英帝國鼎盛時期的殖民地。1957年英國人讓英屬馬來亞（British Malaya）獨立，以聯邦制湊合了馬來半島上的九個蘇丹邦和檳城、馬六甲兩個「海峽殖民地」（Straits Settlements），但排除另一海峽殖民地新加坡。僅僅六年後，英國人基於東南亞的冷戰危局，為避免當地赤化，又在1963年撮合馬來亞、英屬婆羅洲（British Borneo）1 和新加坡三地為「馬來西亞聯合邦」，即所謂的大馬來西亞計劃，也是今日中文圈內常以「大馬」一詞簡稱馬來西亞的由來。不過新加坡只短暫待在聯合邦兩年，1965年就被掃出門，原因下述。
族群隔閡之始
沒有多少人會否認馬來西亞政治最關鍵的問題，至今仍是族群。而溯其源，則是19世紀中期英國人藉鴉片戰爭撞開中國沿海門戶後，為取得廉價又易於管控的勞力墾拓馬來半島，開始由華南一帶及英屬印度的馬德拉斯轄區（Madras Presidency）大量輸入中國和印度勞工。馬來人、華南漢人和南印度的泰米爾人（Tamils），2 本就系出差異甚大的不同文明傳統，交融不易；而英殖民者分而治之（Divide and Rule）又依族群分工的管理方式，進一步區隔了不同群體間本就甚少交集的生活空間。所以馬來西亞族群、文化、宗教上的多元風貌，在百多年後的今天，雖可謂繽紛多姿，卻還談不上「有機」。族群之間的隔閡與誤解，一直都在。
而從「先來後到」的先住民對移民的視角來看，這段百多年來的大規模移民史激出的關鍵提問，就是馬來西亞究竟是誰的國家？這是馬來人/土著的馬來西亞，還是馬來西亞人的馬來西亞？前者主、客分明，要求客人嚴守分際，認命地接受差別待遇，即便「客人」已經是土生土長的第二三四五代住民。後者則不分先後，不論主、客，只要是公民，理論上待遇平等。這項大哉問，可謂馬來西亞幾乎所有族群爭議的源頭。
誰是「馬來西亞人」？
不過需要補充的是：「馬來西亞人」其實是個非常複雜的概念，「土著」一詞也不例外。馬來人雖是憲法界定下的土著（Bumiputera，意為土地之子），但不是這個身份的壟斷者。1957–1963年間，土著是指馬來人和半島上人口已經十分疏落的「原住民」（Orang Asli），3 馬來人幾乎就是土著的全部。統計局的人口分類中，當時也無「土著」一項，原住民被歸入「其他」。不過1963年馬來亞東擴為馬來西亞後，國家開始要處理東馬的其他土著群體，如沙巴的主流卡達山族（Kadazan）和砂拉越的主流伊班族（Iban）等，大分類則是「馬來人和其他穆斯林土著」、4 非穆斯林土著、華人、印度人與其他。
五一三族群暴動後，政府機構自1970年代始，就傾向以「土著」一詞籠統地概括所有土著群體，以突出土著相對於非土著的人口優勢和宰制地位。如果純論憲法，土著各群體其實都享有同樣的憲定「特殊地位」（Special Position）與特權。然而現實的政經分配秩序（Pecking Order），卻往往是馬來人優先、其他穆斯林土著次之、非穆斯林土著再次之。換句話說，土著本身是不是穆斯林，待遇有別，族群之上，還有宗教因素的影響。
宗教爭議
而說到宗教因素，伊斯蘭誠然是最主要的爭議源頭。1980 年代後漸成主流的伊斯蘭政治，其核心關切，是該不該落實或如何落實伊斯蘭法（Shariah/Syariah），以實踐伊斯蘭國（Islamic State）5 的終極理想。這方面的論述，其實同樣與論者對前殖民時代本土政治秩序的理解有關。支持落實伊斯蘭法者，如 Hamid Jusoh（1991），強調伊斯蘭法是早在英人殖民馬來半島前，就已經普遍在馬來諸邦踐行。馬來西亞當前的普通法制（Common Law System），在他看來，純是英人強加於本土社會的舶來品。結果反客為主，普通法不幸成了當前法制的主體，伊斯蘭的司法實踐，卻只能局限於個人法（Personal Law）範圍內的家庭法、遺產法和宗教義務相關法律。就此觀點而言，追求落實伊斯蘭法或建立伊斯蘭國度，不過是要回歸半島被殖民前的本土政治秩序，不是在掀動一場新的體制革命。英殖民時代才遷入半島的非穆斯林移民，對此並沒立場抗拒。
這樣的論述離歷史事實究竟有多近，十分可議，何況國家的主體雖是馬來半島，仍需兼顧東馬差異甚大的歷史、宗教遺緒。徐雲彪就曾駁斥這類論點對馬來習俗（Adat）的刻意漠視，重點是馬來人雖早就皈依伊斯蘭成為穆斯林，卻並未徹底伊斯蘭化。馬來人歷來在日常生活中履行的傳統習俗，其實就與伊斯蘭文化迭有衝突（See 2011）。簡言之，歷史問題恆是馬來西亞政治爭議裏的重要一環。以下即簡略勾勒馬來半島在被歐洲人殖民前後的政治狀況。

馬六甲王朝的興衰

15世紀初崛起於馬六甲海峽一帶的馬六甲王朝（Malacca Sultanate, 1400–1511），無疑是半島馬來人的歷史榮光。不過今人對馬六甲王朝的政制運作，瞭解不多，相關文獻的可靠性也成疑。而在該王朝之前，此地陸續為幾個古帝國的勢力籠罩，包括蘇門答臘的佛教帝國室利佛逝（Sri Vijaya）及爪哇的印度教帝國滿者伯夷（Majapahit），也因此經歷過一段相當悠久的印度化時期。馬來人的政治文化裏，基層對領袖的強烈尊卑觀念與順從，很可能就是印度文化遺緒之一。不過官方當今的歷史敍事，已經刻意抹去這段印度文明東漸的細節，而誇大了伊斯蘭政教文明對半島的影響。
1511年，馬六甲王朝亡於葡萄牙人之手。此後半島的其他各邦雖然存續，但規模小，內部的貴族割據勢力也多，蘇丹往往沒足夠的政治權威來強勢作為，或建立制度。此外，馬來諸邦夾在北方霸權暹羅與東印度群島的荷蘭殖民者中間，也難以向外拓展。所以沿襲至今的半島諸邦政制和運作傳統，其實甚少；若有，也常是今人再造之「傳統」，或已經空有其表的官職與勳銜稱謂。馬來西亞今天的政治制度、運作模式與政治文化，其實處處可見英國前殖民主的身影，即便如君主立憲制下定期集會的「馬來統治者會議」，其概念與制度設計，也不例外。

英國殖民時期

英國人在18世紀末鞏固印度次大陸的殖民統治後，就將貿易觸角由印度延伸至馬來半島。1786年，英國東印度公司的Francis Light 自吉打（Kedah）蘇丹手中取得檳榔嶼；7 1795 年，英國人再從荷蘭人手中接管了馬六甲。8 1819年，Stamford Raffles 進一步取得新加坡後，三地即被英人在1826年合組為「海峽殖民地」。9 至於半島上的九個蘇丹邦，英人的直接干涉，事實上遲至1874年才陸續展開，手段則是和蘇丹們分別締約，先後取得對各邦的「保護」與行政控制權。
1874年，英人首先藉霹靂（Perak）的內戰介入霹靂政務，緊接着又掌控了雪蘭莪（Selangor）、森美蘭（Neg e r i Sembilan）、彭亨（Pahang），並在1895年將這四邦合組為「馬來聯邦」（Federated Malay States）。至於北方四邦—吉蘭丹（Kelantan）、登嘉樓（Terengganu）、吉打、玻璃市（Perlis），則是和半島南端的柔佛（Johor），被英人湊成行政體系上較為鬆散的「馬來屬邦」（Unfederated Malay States）。馬來屬邦的自治程度較馬來聯邦高，且仍可保留以爪夷文（Jawi，一種衍自阿拉伯文的本土文體）書寫的馬來語作為行政語文，而這也意味着獨立後，原馬來屬邦的本土宗教建制及蘇丹權威，普遍上都較原馬來聯邦的承襲得好。
吸納馬來統治菁英
英國人透過與各邦馬來蘇丹訂約而非赤裸裸地武力侵略建立起來的宰制關係，使一眾蘇丹普遍對英人不懷敵意。這種態度也影響了馬來庶民，視英人為保護者多於殖民者。無論如何，在英人直接或間接控制半島各邦初期，馬來統治者因自身的權力遭大幅削弱，經濟利益也受損，確曾出現反彈。英人遂以吸納原馬來統治菁英進入殖民行政體系或給蘇丹定期供錢的方式，安撫對方的反彈。1905年創辦的瓜拉江沙馬來學院（Kuala Kangsar Malay College），就是以栽培皇族及權貴子弟成為殖民地的中階行政官僚為職志（Roff 1974）。舉例來說，各邦的縣級行政首長，起初清一色是歐洲人，但自1920年代開始，就逐漸由本土英校培育出來的馬來官僚取代。到了二戰前夕，縣級行政首長大多已是貴族出身的馬來官僚（Vasil 1984: 32）。10 而這批親英官僚，正是往後的不敗執政黨—全國巫人統一機構（United Malays National Organization, UMNO，簡稱巫統）的領導階層主幹。
引入外勞將族群分工
馬來半島在英國人的管治下，迅速地被納入西方資本主義體系，成為全球經濟分工下的某個邊陲成員。錫與橡膠當時需求正殷，勞力短缺，而馬來農民因為擁有土地，不願到艱苦的礦區與膠林工作，英殖民者於是大量引入華南及南印度的契約勞工。而英人的族群分工、分而治之政策，就是把華工主要集中在礦區工作，把印度勞工安置在歐洲人經營管理的大型膠園裏。與此同時，殖民政府限制華、印移民擁有土地，另方面則以「馬來保留地」的政策，讓鄉間馬來人留守鄉區，專責糧食生產，主要即米糧和漁獲兩項（Purcell 1967; Hua 1983: 34–52）。
這種職業上涇渭分明的分工，除了導致各族群間長期疏離外，還有刻板成見根植於觀感中的歷史問題。譬如華人早年在經濟活動中，經常作為買辦，中介歐籍資本家和當地住民之間的交易，遂使馬來農漁民自始就對華人存有狡猾「剝削者」的不良觀感。而華人則一如英人，視安於悠閒鄉居的馬來人為無可救藥的懶散民族11。至於膠林裏的南印度泰米爾人，則因為嗜喝廉價的椰花酒和米酒，而普遍被視為酒鬼（吳清德 1989:43–44）。
族群分工以外，華、印移民持續湧入帶來的更關鍵變化，是他們的人口隨着移入及自然成長而大增12，以致到1921年時，華人和印度人在半島的總數，竟已超越馬來人（見表1.1）。這正是馬來人於馬來亞獨立前後，非常關注移民的公民權議題，並且為此滿懷焦慮的重要原因。

教育政策的分化

英殖民時代為族群政治留下的另一伏筆，是其同樣分化的教育政策。這方面的歷史背景複雜，不過長話短說，就是各套教育體系的本質，基本上由其教學語文界定。英殖民政府主要是將有限的教育資源，挹注到城鎮地區的少數英校，與此同時，也會為鄉區馬來子弟提供基礎的母語教育。至於華、印移民子女的教育，政府基本上不補助，但也不干涉社群內部自助興學。其結果，就是唯城鎮地區的英校才擁有跨族群的學生群體，而殖民地社會獨尊英語的大環境，也使英校的各族畢業生往往能夠晉身特定階級，高據優勢的社會地位，並因彼此相近年份的世界觀和價值觀，更容易達成跨族群合作。13 以1960年代的執政三黨聯盟為例，雖只是個族群性政黨的鬆散結盟，論意識形態，卻要比對手—左翼的社會主義陣線內部一致得多。箇中關鍵，或即是領導層的階級和語文教育背景。

聯盟三黨不論巫統、馬華公會（Malaysian Chinese Association, MCA）或印度人國民大會黨（Malaysian Indian Congress, MIC，簡稱國大黨），領導層當時基本上都是英校出身的資產階級菁英，政見雖偶有分歧，但基於共同的保守階級利益和西方世界觀，卻較易覓得共識、達致妥協。反觀社陣的勞工黨與人民黨，雖是左派同路人，領導者的背景和世界觀卻差異頗大。1959年前，勞工黨西化、溫和又缺乏革命激情的專業人士舵手，不可能讓人民黨的布斯達曼（Ahmad Boestamam/Abdullah Thani）和他那批滿懷印尼式革命情懷的同志們感到舒服。1959年後，當華校出身者全面掌控了勞工黨的領導層，兩黨間的分歧即進一步擴大（王國璋 2016）。此所以1960年當教育部長拉曼達立（Abdul Rahman Talib）發表教育報告書，欲令華文中學改制為英文中學時，主流馬華社會隨之喧騰，勞工黨也有意見，布斯達曼卻堅持主張華中和英中都只應開辦至1967年，即馬來語依憲正式確立為國家唯一官方語文的那一年（郭仁德1991: 72）。語文教育背景不同衍生的政治分歧，於此可見。英殖民統治雖然奠定了馬來亞族群分化的基礎，強化彼此的偏見與猜忌，但也恰是如此鮮明地區隔的生活空間，確保了族群間少有正面衝突。這種局面，一直維持到二戰期間日軍南
侵後，才出現巨變。

日據時期的族群張力

1941年12月，日軍南侵香港、東南亞，太平洋戰爭爆發。英軍在馬來亞戰區裏僅戰鬥十周即失守，一敗塗地、威望掃地，遂為戰後的反殖民運動增添動力，也因此觸動華、印移民的認同抉擇。其次，日本人在馬來亞日據時期，比英國人更徹底地利用了族群間的分化遂行統治。馬來亞華人因為自1937年以來，就積極捐助中國抗戰並從事反日活動，遭到日軍嚴厲報復。14 然而另一方面，日軍沿襲英人的殖民策略，不僅維持各邦蘇丹的表面權威，還刻意高舉馬來語為日據東南亞的區域共通語。此外，日軍利用馬來警察來監管華人及對抗遊擊活動，並支持成立「印尼及半島人民協會」（Kesatuan Rakyat Indonesia-Semenanjung），鼓吹兩地統合。反觀由馬來亞共產黨主導的「馬來亞人民抗日軍」，成員則絕大多數是華人。

日據期間深埋下的族群張力，於1945年8月日軍戰敗後，立即浮現。英軍還未回到馬來亞，抗日軍就已經先走出叢林，接管地方秩序，也開始整肅戰時與日軍合作者。這當中除了「漢奸」，某些馬來人─尤其是馬來警察─也成為攻擊目標，遂激怒馬來人反擊。族群流血衝突在半島各地湧現，華巫關係迅速惡化。15 這段戰後初期的血腥史，對馬來社會而言，顯然已經和馬共稍後發動武裝革命時構成的武力威脅一樣，成了他們對華人負面歷史記憶的重要一環。

獨立前華巫博弈

華人政治認同的轉變

1946至1948年的「馬來亞聯邦」（Malayan Union）及「馬來亞聯合邦」（Federation of Malaya）政制之爭，16 則可視為獨立前關鍵的一場華、巫政治博弈，更是巫統成立的觸媒。17 馬來亞半島自邁入1930年代後，已呈「雙族群」的社會態勢，華、巫人口常在伯仲之間。二次大戰前，半島華人的流動性甚高。不過半島華人雖在南洋和華南一帶來來往往，還是維持了可觀的常住人口規模。如果再加上新加坡島上的華人人口，則馬來人在二戰前後，就已淪為相對少數，遑論其經濟上還遠較華人因「數人頭」的民主政制框架仍未確立，而半島華人除了海峽殖民地的英屬民（British Subjects）外，不論本地出生與否，都還是身份曖昧的中國僑民，不享當地政治權利。何況不少半島華人仍自視為中國人，不關心馬來亞政局，也就不構成政治影響。

王賡武曾就馬來亞獨立前後當地華人的政治認同，提出三類歸納，在此非常值得一提。簡略地說，王賡武所論析的第一群體華人，與中國政治仍保有直接或間接聯繫，認同中國、心繫中國命運。這群人的政治意識，無疑最高，卻因為馬來亞畢竟離中國遠，自己在當地又屢遭政府猜忌，挫折感往往最深。第二群體是馬華社會主流，心態上相對務實，對政治沒什麼理想追求，或汲汲於營生，或積極參與本土的各類商團和社團，滿足於在這些馬華社團內攀得領導位置。第三群體人數最少，對自我的認同歸屬頗有疑惑，不過總的來說，政治上忠於馬來亞。該群體的成員多元，包括土生華人（峇峇Baba）、海峽殖民地的英屬民、馬來亞民族主義者等等。王賡武認為，三者雖有差異，但就當時的歷史情境而言，其實都得面對棘手的國家認同問題（Wang 1970）。

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