臺灣的社會福利：歷史與制度的分析

社會福利是一個國家政治、經濟、社會、文化的產物。臺灣的社會福利也不例外，它隨著國家的形成與轉型、政治的民主與演變、經濟的蓬勃與遲滯、社會的開放與多元、文化的文明與束縛，造就了臺灣的福利體制從福利侍從主義到發展取向，其間家庭、社區、志願組織扮演基石、創新、後備的角色。

本書從戰後臺灣社會福利的啟動談起，沿著政策的制訂、法律的通過的線路，將臺灣每一個領域的社會福利切割成若干階段，其間以事實資料夾雜著評論呈現。而事實資料不可免俗地是採納官方的方案與統計，因此，難免有些瑣碎與無趣，但是，作者已試圖擺脫業務報告的方式，而是將社會福利學理貫穿其間。亦即，本書對臺灣社會福利發展一甲子做了盡可能的忠實見證。

現任　國立臺灣大學社會工作學系教授
學歷　國立臺灣大學社會學系社會工作組學士、碩士
美國加州（柏克萊）大學社會福利學院博士

曾任　國立臺灣大學社會學系教授兼系主任
臺灣社會工作專業人員協會理事長
臺北縣副縣長
行政院政務委員

第一章　社會福利發展的理論觀點
第二章　社會福利政策的發展
第三章　社會福利行政體系
第四章　社會服務輸送體系與社會福利支出
第五章　社會津貼與社會救助
第六章　社會保險
第七章　兒童與少年福利服務
第八章　婦女與家庭福利服務
第九章　身心障礙者福利服務
第十章　老人福利服務
第十一章　原住民族福利
第十二章　健康照護
第十三章　國民就業
第十四章　社區發展與社區營造
第十五章　社會住宅
第十六章　臺灣社會福利的展望

第一章　社會福利發展的理論觀點

前言
依英文社會工作辭典的定義，社會福利（Social Welfare）是指「一種國家的方案、給付、服務體系，用來協助人民滿足其社會、經濟、教育與健康需求，此乃社會維持的基礎。」（Barker, 1999）歐洲國家較少用社會福利政策（Social Welfare Policy）這個概念，通常用社會政策（Social Policy）來描述促進人類福祉（Human Wellbeing）的制度與研究（Dean, 2006）來取代被窄化（甚至污名化）了的社會福利。

社會福利政策簡單地說就是「解決社會問題的集體策略」（Jansson, 1984: 6）。這個說法有早期英國社會政策學者提默思（Titmuss, 1958）所定義的「審慎地設計集體的服務提供，滿足社會所認定的特定需求」的影子。顯然，理解社會福利政策的關鍵在於何謂集體的策略？社會福利政策不是個別的行動，而是透過政府的力量，經由特定的規則、管制、程序，以達成設定的目標。

也就是政策是一種行動的明確歷程（Gilbert and Terrell, 2009），指出未來的行動方向。例如，我國的住宅政策，即透過住宅法來轉換社會政策的目標成為法律，再透過各級政府推動的方案規劃與執行，或補助、委託民間社會福利團體辦理等，以實踐社會政策預期要滿足的社會需求。

進一步地，什麼是有待滿足的社會需求或社會問題？每個社會對社會問題的界定不同，發展中國家對貧窮的看法與工業民主國家不同。同一個社會在不同發展階段也會對相似的問題有不同的界定，例如，臺灣在1990年代以前不會把家庭暴力看作是社會問題，現在則不然。

雖然如此，還是有一些人類共同認為應該解決的社會問題或該滿足的社會基本需求，例如，貧窮、不均、飢餓、失業、犯罪、無家可歸、失依、遺棄、缺乏照顧、人口販運、性交易、家庭暴力、家庭解組、種族歧視、性別歧視、心理不健康、文盲、居住條件窳陋、衛生條件不良、疾病、環境污染等，一直都困擾著世界各國，只是程度差異而已。

針對上述的社會問題或社會基本需求，每個國家就依其政治、經濟、社會、文化條件，制訂了各種社會政策（Alcock and Craig, 2009），例如，所得維持政策、就業政策、住宅政策、人口政策、移民政策、家庭政策、性別平等政策、家庭暴力防治政策、健康照護政策、長期照顧政策等，這些都可以稱為是社會政策。但是在不同國家，有些不一定會被列入社會福利政策，例如，犯罪防治政策、教育政策、環保政策之於臺灣（林萬億，2010）。

既然社會福利是國家提供來滿足人民生存需求的方案，因此，社會福利是政治、經濟、社會與文化的產物，不同的意識形態與價值，就會有不同的社會福利界定。美國學者威林斯基與李彪克斯（Wilensky and Lebeaux, 1958），將社會福利界定為殘餘式與制度式兩種模型；英國的提默思（Titmuss, 1958, 1968, 1974） 以歐洲福利國家的發展為基礎，兼顧美國的經驗，將社會福利擴大為以下三組概念：殘餘式的（Residual）、工業成就模式的（Industrial Achievement Performance）、制度式的（Institutional）三組社會福利。這三組概念也就成為後來葉思平－安德森（Esping-Andersen, 1990, 1996, 1999）分析福利資本主義的三個世界的基調。

北歐國家因其有強力的勞工政黨而發展出最普及、慷慨、平等、友善女性的社會民主福利國家（Social Democratic Welfare State）。歐洲大陸國家則因其政治傳統、社會結構與保守性格，發展出以工業成就式的社會保險為主幹的歷史組合國家主義的福利國家（Historical Dorporatist-Statist Welfare State）。盎格魯薩克遜民族所組成的國家，因其自由主義、新教倫理與個人主義的意識形態而發展出選擇式、殘補式的自由主義福利國家（Liberal Welfare State）（Esping-Andersen, 1990）。南歐國家因其政治、宗教與文化特色，發展出片段、發展不全的拉丁圈（Latin Rim）模式的福利國家（Leibfried, 1993; Rhodes, 1997）。

中、東歐國家由於前蘇聯共產主義瓦解，出現的市場社會主義的後共產主義的組合主義福利國家模式（Deacon, 1993）。亞洲的日本、韓國、臺灣、香港、新加坡則因其儒家文化與經濟發展優先，而發展出以家庭為中心、生產主義取向的福利資本主義（Productivist Welfare Capitalism）的東亞模式的福利國家（Goodman and Peng, 1996; Holliday, 2000）。

第一節　我國社會福利的內涵
第二次世界大戰爆發後，社會安全（Social Security）開始受到重視。1941年的「大西洋憲章」將社會安全列為第5條。1942年英國「貝佛里奇報告書」（the Beveridge Report）不但採用社會安全的字眼，也闡釋了大西洋憲章的精神。接著，1944年的「費城宣言」、1948年的「聯合國人權宣言」，均一再提及，而將之界定為「社會安全權利」，意即每個人均應享有的生存權。

而推動社會安全最有力的首推國際勞工組織（ILO），於1942年首次印行社會安全定義。到了1952年，國際勞工組織採行「社會安全最低標準」，通令各國遵行，其內容包括保護多數國民免於遭受經濟壓迫而採行的一系列措施，以避免國民因疾病、失業、殘障、老年或死亡等導致的所得中止，而產生所得的不安全；同時也包括提供公共醫療照顧，以及補貼家庭扶養子女所產生的負擔（即慣稱的家庭津貼或兒童津貼）。

據此，世人在討論社會安全大多以國際勞工組織的定義為範本，將社會安全範疇包括：(1)老年年金，(2)殘障年金，(3)遺屬年金，(4)疾病及生育照顧，(5)職業災害補償，(6)失業補償，(7)家庭津貼，(8)社會救助等八大類（林萬億，2010）。由於各國的社會安全制度設計受到該國政治、經濟、社會、文化、歷史經驗的影響而有差異，以健康照顧為例，美國公共部門只有醫療照顧（Medicare）與醫療補助（Medicaid），我國有全民健康保險，英國則有國民健康服務（National Health Services）。不論如何，社會安全是以保障經濟安全為主要目的，因此，其範圍通常指社會保險、社會津貼、社會救助3大項，殆無疑義。

由於臺灣政治經濟社會受到美國的影響很深，社會福利更是如此。社會福利往往就被說成是除了社會保險以外的社會救助與福利服務。因此，國人才會有「保險的歸保險，福利的歸福利」之說法，不認為全民健康保險是社會福利。其實，社會保險、社會救助、社會（福利）服務等，都是社會福利。

我國的社會福利範圍依憲法增修條文第10條第8項規定是指社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等5項。這也是目前我國社會福利預算編列的5項。然而，並不是一開始其範圍就以此5項為界，而是受到世界的潮流，以及國內政治、經濟、社會變遷的影響，迭有變革。其演變依序敘明於后。

壹、中華民國憲法中的社會安全條款（1947年）
我國的社會政策若從中華民國憲法第十三章基本國策第三節國民經濟條款，可看出我國的經濟發展基本原則是民生主義，亦即國家有義務介入平均地權、節制資本，以謀國計民生之均足。

然而，由於國民政府於國共內戰失利後播遷來臺，這部憲法的適用性受到諸多質疑。就過去60年來臺灣的政治條件論，憲法條文既不必然會被落實，也不容易修正。以社會安全乙節為例，這部憲法在臺灣的實施，往往僅供參考，有些條文形同具文，如保護母性立法；有些更是未修憲就被否決，如公醫制度。直到1980年代末，臺灣的政治民主化日趨成熟，社會福利逐漸擴展，憲法社會安全乙節才跟著修正，期能吻合現實。

雖然我國憲法第十三章基本國策第四節以「社會安全」為名，但是在政府總預算編列中較少以社會安全為預算政事別，而是以社會福利為名者居多。國民政府遷臺之後，除了傳統展現仁政對貧窮者的社會救濟之外，一方面採行福利侍從主義（Welfare Clientelism），提供軍公教人員優渥的福利，以爭取其對執政的國民黨政府的效忠；另一方面對社會大眾則多模仿美國經驗，以自由資本主義為依歸，不把提供社會福利視為是國家的責任，而將之看作是家庭的義務與市場可營利的事業。
中華民國憲法於1947年1月1日經國民政府公布，同年12月25日施行。其中第152條到157條為社會安全條款，條文如下：

1. 第152條：人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會。
2. 第153條：國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制訂保護勞工及農民之政策。
婦女兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別保護。

3. 第154條：勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業，勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。
4. 第155條：國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，極受非常災害者，國家應予適當之扶助與救助。
5. 第156條：國家為奠定民族生存發展之基礎，應保護母性，並實施婦女兒童政策。

6. 第157條：國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。
從上述社會安全條款，可以看出其範圍包括國民就業（第153條、154條）、社會保險（第155條）、社會救助（第155條）、婦女與兒童福利（第156條）、醫療保健（第157條）。這與今天我們所慣稱的社會福利差異不大，若有只是沒將老人與身心障礙者福利明言，也沒將社會保險的內容明說。

基本上，這部憲法的社會安全思想基礎是非常歐洲的，主要是參酌第二次世界大戰後歐洲福利國家的思潮，例如，以國民就業政策來保障勞工、農民、女工、童工的生存權益是德國、瑞典福利國家的特色；以社會保險作為社會福利的主軸，也是歐洲大陸福利國家的主流；婦女與兒童政策更是1930年代以來歐洲工業先進國家，如比利時、法國、奧地利、瑞典等國所創新的家庭政策；至於公醫制度，則是對英國國民健康服務（National Health Services）的另一譯法。

而英國國民健康服務制度是在1946年才推行，立即被當時的制憲代表們採借，效率驚人。這套社會安全制度的規模比諸美國1935年的社會安全法案（Social Security Act），是有過之而無不及的。然而，這部憲法所規範的社會安全體系，因國共內戰，國民政府敗退遷臺，並未實施。

為了適應政治現實，2000年4月25日頒布的憲法增修條款也針對社會安全作了部分修正。增修條款第10條是個大雜燴，其中有關社會福利部分除了全民健康保險之外，尚有婦女權益保障條款、身心障礙者保護條款，軍人權益保障條款、原住民族保護條款，以及將我國社會福利界定為社會救助、福利服務、國民就業、社會保險、醫療保健5大項，以配合現實。

但加上個尾巴「對於社會救助和國民就業等救濟性的支出應優先編列」，其實這是畫蛇添足，有意將社會福利導向救濟優先，更離譜的是將國民就業當成是救濟性質的福利，其實國民就業才是瑞典、德國「積極勞動市場政策」所主張的重點，也是紀登斯（Giddens, 1998, 2000, 2001）「第三條路」（the Third Way）的精神之一，實非救濟也，顯係繆誤。

貳、民生主義現階段社會政策（1965年）
國民政府播遷來臺之初，除了1950年1月1日年公布的「臺灣省勞工保險辦法」，於1958年7月21日立法通過改名為「勞工保險條例」；同年4月13日總統批准的「軍人保險計畫綱要」，並於1953年10月立法通過「陸海空軍軍人保險條例」；以及1958年1月立法通過的「公務人員保險法」之外，當時的社會福利大抵就屬依1943年9月由南京國民政府公布的「社會救濟法」所施行的老人、兒童、妊婦、病殘、災民的救濟為主。

隨著臺灣的工業化、都市化，人民對社會福利的需求日殷。1964年修正「實施都市平均地權條例」之際，蔣中正總統曾指示：「都市平均地權政策之推行，其目的非為增加稅收，乃在以地利為社會所共享，亦即以社會財富，創建社會福利事項。」本此指示，於「都市平均地權條例」第37條中，明訂「依本條例施行漲價歸公之收入，以供育幼、養老、救災、濟貧、衛生等公共福利事業，興建國民住宅、市區道路、上下水道等公共設施之用，已明示土地漲價歸公所收入金錢的用途」。

也就是都市平均地權條例的稅收成為當時社會福利的主要財源。據此，當時的內政部社會司長劉脩如與楊家麟、崔垂言等人奉國民黨之命，起草「加強推行社會福利設施，增進人民生活」案（劉脩如，1977）。

中國國民黨於1964年11月28日召開九屆二中全會時，奉總裁指示將本案標題改為「本黨民生主義現階段社會政策」（莫藜藜，2003）。於是，「民生主義現階段社會政策──加強社會福利措施增進人民生活實施方針」就此定案，其中原來第戊項「福利服務」，蔣總裁亦指示改為社會服務，不知何故並未修改。定案之內容分為社會保險、國民就業、社會救助、國民住宅、福利服務、社會教育、社區發展等7大項33目。該政策於1965年4月8日交行政院頒布實施。這是政府首度試圖擺脫早期以軍公教社會保險為主、社會救濟為輔的社會福利政策的一大進步。

社會保險包括擴大軍公教保險之疾病保險至配偶與眷屬；勞工保險擴大適用範圍至商店店員、私立學校教職員、新聞從業人員、公益事業暨人民團體之工作人員、機工友、技工、司機等。

國民就業包括獎勵投資與興建大規模工程以創造就業機會，擴充就業輔導機構，經常辦理勞動力調查，舉辦職業訓練，推行貧民庇護就業。
社會救助包括改善救濟機構設備，擴大貧民免費醫療，加強殘病、精神疾病機構收容，拯救不幸婦女等。

國民住宅包括政府興建國宅，推行長期低利貸款給平民與公務員，鼓勵私人投資興建國宅，開發都市近郊土地或農地作為建築基地等。
福利服務包括加強勞工福利，鼓勵農漁會改善農漁民福利，增設托兒所（應是「託兒所」之誤）、兒童福利中心，重視家庭教育等。

社會教育包括結合社會力量設置清寒獎學金，擴大各種技藝訓練與職業補習教育，充實地方公共圖書館與博物館，積極輔導電影、電視、廣播、報紙、雜誌及文藝書刊作為社會教育之用。
社區發展包括推動社區發展以改善居民生活、增進居民福利，設立社區服務中心，加強公共衛生暨康樂設施，鼓勵社區辦理生產福利事業。

觀之當時制訂政策的政治經濟社會背景。首先，有足夠的財源。其次，經濟發展日趨繁榮，社會發展必須同步跟上，才能達到吻合民生主義所主張的均衡發展。以當時臺灣的產業結構言，1965年農林漁牧業就業人口占44.83%，工礦生產製造業占22.34%，商業、運輸、服務業占35.52%，亦即工業化社會的雛形初具。

比較特別的是，採取聯合國協助第三世界國家所推動的社區發展，作為推動我國民生主義社會政策的方法。之所以會有這樣的決策，不得不歸功於1920年代曾在中國北平燕京大學接受美式社會工作訓練，畢業後留學美國芝加哥大學社會服務行政學院，取得碩士學位，返回燕京大學任教，後曾任當時社會部社會行政計畫委員會委員、研究室主任、社會福利司司長等職，復於國共內戰後轉往美國任職於聯合國社會暨經濟理事會研究主任等職的張鴻鈞先生（莫藜藜， 2003），於1963年由聯合國退休來臺，在中國社會學社等4個學會聯合歡迎會上，發表「談社區發展」演講，美國社會工作專業傳統三大方法中的「社區組織」才以「社區發展」的面貌，在臺灣受到重視。

之後，張鴻鈞積極協助臺灣推動社區發展，並建議將之納入民生主義現階段社會政策中。臺灣後來又獲得聯合國糧農組織（the Food and Agriculture Organization, FAO）的贊助，成立中華民國社區發展研究訓練中心，並派15位青年赴美國、荷蘭、英國等接受社區發展訓練，發行社區發展期刊等，才有1960年代中到1980年代，臺灣推動社區發展最為風光的20年（林萬億，2002a：129）。

參、社會福利政策綱領（1994年）
社會福利政策綱領係內政部社會司於1994年間提出，並經行政院於1994年7月14日審議通過，同年7月30日核定頒布，為我國自1965年「民生主義現階段社會政策」實施以來較完整的國家社會福利政策。

然而，1994年的社會福利政策綱領其實是部門業務的綜合整理，缺乏宏觀的政策思維。依當時的社會司長蔡漢賢先生的回憶，這個綱領由其主筆，楊錦青科長出力甚多。從1990年就開始研擬，延到1994年7月才通過。當時只涉及社會福利政策，報到行政院，才被要求加上衛生、勞工、住宅等內容。退回重新整理後再報到行政院，行政院派個政務委員來審查，但關鍵性和有爭議的問題他不作決定，呈給院長看，院長又批再研究、再協調，永遠讓你在裡面兜圈子（李瑞金等，2004：186-187）。

之所以會有這個政策綱領的提出，就政治經濟角度來觀察，可能是受到以下幾個因素的影響。首先，遠因在於「民生主義現階段社會政策」頒布施行後，社會立法並未相對配合，也沒有全面性的社會福利改革或動員，社會福利支出的成長也有限。雖然往後的十餘年間，國民黨又於1969年3月29日十全大會中通過「現階段社會建設綱領」，1970年3月召開的十全二中全會通過「現階段加強國民就業輔導工作綱領」，1979年通過「復興基地重要建設方案」，1981年通過「貫徹復興民生主義社會經濟建設方案」。但是，這些政策或方案並未有系統性與連貫性。

例如，民生主義現階段社會政策才施行4年，國民黨又通過「現階段社會建設綱領」，到底民生主義現階段社會政策的「現階段」指涉的意義是多長的期間？在政策文件中並未闡明，4年不到，就被取代。依當時的政治條件言，國民黨一黨獨大，以黨領政，不應有立即改變政策的理由；又依經濟環境言，當時正是臺灣經濟發展的起步階段，以農業扶植工業，以廣設加工出口區來推動出口導向的工業發展，也著實沒有立即停止「民生主義現階段社會政策」的經濟條件。而就政策內容言，「現階段社會建設綱領」有關社會福利項目計有：

1. 擴大公保、勞保對象與範圍，規劃辦理失業保險。
2. 推廣職業指導及訓練。
3. 保障勞工權益，加強工礦安全，制訂最低工資及促進勞資合作。
4. 擴展福利服務。
5. 積極救助貧苦，並擴大辦理貧民施醫。

6. 擴建國民住宅。
7. 全面推動社區發展。
8. 加強衛生保健。
9. 擴展醫療設施，加強衛生教育，維護國民健康。

這9大項目中只有規劃辦理失業保險、加強衛生保健與醫療設施等3項有別於「民生主義現階段社會政策」，餘皆相同。如果要有新的政策，也應該以修正方式進行，而非另起爐灶。

為了補強「現階段社會建設綱領」，國民黨又於隔年通過「制訂加強國民就業輔導工作綱領」，以便積極推動國民就業。當時的制訂理由是因為我國工商業發展極為迅速，農村社會正向工業社會急遽蛻變中，為因應工業社會的需要，有關開發人力資源、投入建設行列的問題日亟迫切（邱創煥，1977：132）。事實上，政府並未據此而推動國民就業政策，職業訓練法也到1983年才通過立法，這個綱領似乎沒有產生具體的作用。

又例如，「現階段社會建設綱領」實施10年後，才改以「復興基地重要建設方案」接續，而該方案是一個綜合的施政方案，不只侷限於社會政策範圍，並非社會政策。這個方案通過才2年，國民黨又於1980年通過「貫徹復興基地民生主義社會經濟建設方案」，其中有關社會福利者計有：

1. 擴大技能訓練，促進就業安全。
2. 加強勞工福利，增進勞資關係。
3. 建立醫療保健體系，擴大醫療衛生服務。
4. 擴大社會保險，強化社會福利。
5. 廣建國民住宅，平衡城鄉建設。
6. 加強社區發展，辦理基層建設。