從土地到餐桌上的恐慌：揭露與理解我們的食品安全到底哪裡出了錯

'政府失靈、企業黑心、食品市場遍地烽火
自己的食品安全自己救！食安問題是新一波公民覺醒的契機

完整解析台灣食安問題與風險政策的第一本書
面對食安風暴，我們除了憤怒與恐懼，更需要認識與覺醒，參與它，才能改變它！

中央研究院副院長 陳建仁
台大醫學院教授 謝豐舟
台灣大學公共衛生學院院長 陳為堅
台灣大學社會科學院院長 林惠玲
陽明大學人文與社會科學院院長 傅大為
台灣風險分析學會理事長 詹長權 推薦

面對「隱瞞、否認、卸責」的食安風暴三部曲，
不能只有清理戰場式的政策，必須改變戰略思維！ （以上兩句一起強調）
要瞭解食品安全究竟出了什麼問題，我們得先知道當代食品是怎麼生產、製造、加工、運輸和販售。
本書對台灣的食安案例做了完整的報告，從產地的汙染（重金屬戴奧辛）到食品加工過程的問題（三聚氰胺、塑化劑、起雲劑、混油、混米），以及食品科學的進展（基因改造），乃至國際貿易對台灣市場的衝擊（美牛問題），逐一分析與拆解，提供關心食安議題的消費大眾最有效的知識入門，以期產生一種對於食安的公民認識與覺醒。

面對食安問題：
為何政府缺乏解決魄力？
市場經濟的邏輯勝過國民健康的考量。
行政官僚一味追逐「拚經濟、救台灣」，導致政策上不管以多麼好聽的話術關心人民健康、福祉和環境，最終撥下來的人力與資金嚴重不足，行政措施上始終無法嚇阻惡意的廠商。而面對問題時，政府掩飾、不願意即時公佈資訊，原因經常是擔心國賠、害怕影響銷量，也避免曝露政府的管制與查證能力不足。

食品企業真的可以自主管理？
食品危機層出不窮基本上是利益的問題。
利益要靠道德管理、自主管理或是其他非制度性的作法，是絕對不可能有效的。業者自主管理這種模式，實際上是把政府、企業和消費者的關係，簡化成企業與消費者。政府在過程中試圖淡化自己的角色，但在層出不窮的食品爭議中，政府更應該站出來執行公權力。食品衛生管理單位一再推動食品業自我管理，卻缺乏有效的監督，結果就是自主管理的企業更加不受民眾信任。

民眾為何對政府缺乏信賴？
食品治理其實是需要民主的。
個人與政府之間往往存在制度上、知識上及資訊流通上的不對等。這種不對等關係轉化成溝通上的鴻溝，一旦問題爆發，民眾便陷入恐慌。不懂會恐慌是很正常的事，但現在民眾懂了卻是感到憤怒。台灣的食品無法叫人心安，不肖廠商雖然要負起大半責任，但更多時候是因為政府偏重經濟、開放市場卻失去管制底限、黑箱決策，並要求食品檢驗人員擔負超越其人力和資源的責任。

身為消費者的我們能做什麼？
自己的食品安全自己救。
今日的消費運動來到了一個關於我們想要什麼樣的未來的價值性運動；食品風險治理也來到了一個我們想要什麼樣的食品上桌的現實問題。近年來的食品問題是喚醒公民覺醒的契機，從關心我們餐桌上的飲食健康和安全，到探討政策和措施是否合理，乃至於政府施政的透明度能否讓大眾接受，這些都是我們為更好的生活而驅策政府與企業改變的一種參與方式。

一九九二年台大社會系畢業，一九九四年台大社研所畢業，旋即赴德國慕尼黑大學社會學研究所攻讀，於一九九九年取得博士學位。師承德國社會學思想巨擘 Professor Ulrich Beck，歸國後致力於倡議、轉化與創造「風險社會」於台灣及東亞社會的新理路。對近十年來政府與民間高度對立不信任之「僵局風險治理」與學術斷裂社會關懷根基，認為需儘速轉轍，否則無法因應規模遠超過於二十世紀的全球科技、經濟、環境、社會與倫理之鉅變。目前任職台大國家發展研究所，並擔任社會科學院風險社會與政策研究中心主任。
二○○八年自成大外文系畢業，二○一二年於台大國發所畢業。在攻讀碩士班期間開啟對於台灣食品、化學產業和農業的興趣，以及對各項風險爭議議題的關懷。主要研究領域在於風險社會、科技與社會研究，日常則透過逛超市、賣場和傳統市場以及下廚來思考一般人在生活中所面臨的食品問題。目前仍繼續在台大國發所攻讀博士班中。

Ch1 全球與在地共織
‧重視市場勝於風險防範 ‧爬到餐桌上的環境汙染
‧現代鍊金術 ‧新興食品風險

Ch2 全球貿易和食品風險
‧國際管制架構 ‧全球衛生 vs. 全球貿易 ‧自由貿易與產業保護
‧科學不確定性 ‧經濟優先 vs. 以人為本

Ch3 從土地到餐桌上的恐慌
‧食品汙染物 ‧重金屬的土地汙染和農藥
‧世紀之毒戴奧辛 ‧制度破壞信任

Ch4 現代鍊金術：三聚氰胺、塑化劑與化製澱粉
‧基因改造的風險 ‧「我要長得像大樹一樣高」：三聚氰胺
‧塑化劑風暴 ‧假的是假，真的也是假？ ‧無處不塑的社會
‧從新竹米粉到新竹炊粉？ ‧魔法的背後

Ch5 與狂牛共舞：牛肉工業及其風險
‧襲捲台、日、韓的牛肉旋風 ‧美牛扣關
‧瘦肉經濟：健康風險或者政治風險？

Ch6食用油造假三部曲
‧食用油風暴細說從頭 ‧政府缺乏風險治理應有的警覺性
‧餿水油：加了糞水的風險感知 ‧企業社會責任與食品工業

Ch7 公民覺醒
‧公民才是食品安全最強大的監測者
‧食品安全認知落差：民眾和企業
‧食品風險感知 ‧公民認識論

Ch8 啟動預防性原則與恢復公眾信任
‧隱匿資訊的食品風險治理 ‧預防性原則
‧風險溝通與治理：責任性、管道性、透明性與參與性
‧社會民主與信任

第四章 現代鍊金術：三聚氰胺、塑化劑與化製澱粉
改善台灣的食品問題，其根本就是對這種放鬆管制的管制文化進行審視與反思，重新將政府帶回到生產、製造和加工的食品產業鏈的細節中。

 

台灣人這幾年是越來越熟悉食品添加物了，相關新聞不斷在電視上播放，從三聚氰胺、塑化劑風暴，然後是不會融化的冰淇淋、沒有米的米粉；曾幾何時食品的新聞也變得聳動駭人。除此之外，我們時常會聽到亞硝酸鹽、染色劑或其他食品添加物過量和殘留的消息。逢年過節的時候，糖果或應景食品出現漂白劑、防腐劑和其他相關添加物殘留超標的情況也時有所聞。許多父母擔心這些食品加工的產物可能會對孩子造成永久的傷害，像是生殖器的發育問題等等。可以說，台灣的食品安全問題都聚焦在食品添加物和食品成分上。
然而，食品添加物並非十惡不赦的罪人。相反的，食品添加物一直在人類吃的歷史中扮演重要的角色。它們為我們增添不同的味道、保存食物、展現出令人食指大動的色調、如魔法般創造無數香氣。人類很早就懂得使用鹽與糖來保存食物，並且使用各種香料調味，或是依照不同的地理和文化使用食品添加物加工，例如羅馬人添加鉛來煮葡萄酒以增加甜味，法國人早期曾經以砷替葡萄酒染色，墨西哥人使用石灰來加工玉米餅，印度人使用香料製作各種傳統食物。食品添加物並不完全是當代化學的人造產物，如著名的番紅花、也就是過去被稱為藏紅花的昂貴香料，被地中海沿岸的民族使用長達四千年之久。
當然，隨著時代的進步和食品工業的發展，有些食品添加物被發現是非常有問題，像是鉛或砷等重金屬都對人體有害。而許多的食品添加物最大的功能可能只是以假亂真；還有使用劑量過高、殘留的問題。近代食品化學工業所創造出來的一些食品添加物，也被發現會對人類造成了損傷，例如糖蜜（cyclamate）作為食品添加物與代替物曾經取代蔗糖而風行於美國市場，然而一九七一年研究發現，它在動物實驗中可能導致膀胱癌；又或是酪黃素（butter yellow）也曾經被用在乳酪的著色，可以使乳酪變成漂亮的金黃色，但一九三六年被發現在老鼠體內會產生肝癌而遭禁用。（注1）
有時候食品添加物是必須的。例如，硝酸鹽或亞硝酸鹽作為保色劑能使醃製肉類常保紅色或淡紅色，也能抑止易致死的肉毒桿菌的生長，甚至在低量使用下，它本身便能為肉品帶來特殊的風味而受人喜愛。（注2）但另一方面，大量使用氮肥於葉菜類植物而形成的硝酸鹽，（注3）卻尚未制訂殘留標準以及納入常規檢驗，這些物質本身含有一定毒性，亞硝酸鹽會與肉中的多種胺（amines）結合形成亞硝胺（N-nitrosamines），可能使人產生肝、胃腸與肺等部位之癌症。
因此，所謂的食品添加物「有毒」其實是一個相當微妙的概念。化學家會依據劑量原則來回答對化學添加物有所質疑的民眾：少量為藥，大量為毒。如果少了這些食品添加物，我們日常生活中的食物不一定比較安全，而且許多美觀的食物色調可能也乏善可陳；但是使用這些食品添加物，風險就在於吃的安全。食品添加物的利弊是必須經過專家學者與公民社會加以討論，以及進一步的知識發展，才有可能被釐清；也必須透過對用途的確認，才能知道利害關係。

基因改造的風險
這些「實驗室內的普羅米修斯」再一次的進行「不可能的任務」，企圖盜取天火以開啟人類宰制自然世界的知識。

基因改造（genetic modification），或者在中國稱之為轉基因的技術，是世界各國相當重視的一項技術。尤其是在人類基因解碼、人類基因體計畫（Human Genome Project）之後，全球一度燃起對生物科技的狂熱：人們開始相信自己有機會能夠實踐造物主的創造，進一步而言，人類看世界的方式都不一樣了！在台灣，基因改造的生物科技曾經是大學考試的重點科目，如今雖然光環不再，但相關議題仍然不時出現在報章雜誌上。
運用基因科技複製人類、介入並改造動植物體，或發展農業、畜牧業與醫藥業，已經不是什麼稀奇的事了，更本質的問題應該是人類社會如何面對「基因世界」（gen-world）的來臨，及其對社會秩序、生態環境的嚴重衝擊。也就是說，這些「實驗室內的普羅米修斯」再一次的進行「不可能的任務」，企圖盜取天火以開啟人類宰制自然世界的知識，只是此次所盜取之火乃具有高度風險之火，而非僅是智慧之火，充分考驗著人類處理高科技風險的能力。

遺傳科學的瑰寶和風險
基因改造食品（Genetically Modified Food, GMFs）和基因改造產品（Genetically Modified Organisms, GMOs）的說法經常被混在一起。常見到研究者和媒體稱 GMOs 為基因改造食品，但有些學者認為必須加以區分。根據食品法典委員會和歐盟的法規來看，所謂的基因改造產品乃是指透過基因技術、而非自然增殖與重組方式，而導致其生物基因遺傳物質改變。基因改造食品則是利用基因改造產品的技術所獲得的可食用之基改造產品。因此本書在行文中兩者混用，基本上都是指基因改造食品。而目前全球已商業化的主要基因改造食品包含大豆、玉米、棉花等等。如我國每年向美國進口大量的黃豆，據學者推估、其中至少七成便是基因改造產品。（注4）
基因改造食品是新興基因科技發展的一環，在一九九〇年代末於全球商業競爭的利益下攻占各國市場。但由於基改食品屬於高科技研發的範疇，有關動植物的田間實驗、生產及加工製成食品（或添加物）的安全性，涉及高度的科學不確定性，因而形成對人類健康、生態、倫理及信仰的衝擊與爭議。在此分述如下：

一、 基因改造動植物利用基因剪貼、轉殖技術，可能造成食品蛋白質的變化，產生毒性，而人類長期食用基因改造食品，將面臨免疫體弱化的風險。
二、 基因改造作物於田間種植時，由於特定基因表現（如抗除草劑基因），可能衝擊原有的生態平衡，如美國伊利諾州因耕種抗除草劑的基因作物，產生了大量「新」品種雜草的管理危機。類似生態變異風險也可能發生在基因改造動物的菌種變化上。
三、 基因改造食品對特定過敏體質的消費者會造成食用的健康風險。目前的基改產品主要是基因改造作物製成的食品，但基因改造的動物、魚類也即將推出，不但對過敏體質者帶來危機，也可能造成醫療複雜程度提高；試想，一旦過敏或食物中毒患者送至醫院，醫生將無法輕易就其病症資訊加以判斷與診療，因為對患者所食用的產品無法掌握基因改造的種源。
四、 基因改造食品造成食物倫理的混淆，嚴重挑戰宗教禁忌與紀律。試想，吃素者、佛教、回教、印度教等宗教團體，將無法抵擋植入動物基因的基改食品所造成的混亂，而引發信仰倫理的危機。
五、 若基因改造食品未詳盡且清楚的標示與規範，將引發消費者對日常信賴的健康、食物秩序的恐慌，進而對基因食品產生拒斥和抵制等強大的風險意識。
目前國人普遍懷疑的基因改造產品是否有問題，可以用資訊與溝通的角度來討論。高科技的複雜性和風險不確定性，原本就不易為一般人所理解和掌握；然而，高科技的發展卻必須以社會（接納）水平為基礎。換句話說，科技發展越快速，越需要與社會進行互動和反饋。因此，資訊就成了科技與人文、科技與社會重要的中介（溝通）機制。全球生技產業的發展是新興「知識經濟」的重要一環，資訊溝通越充分，社會認知學習的過程也就越成熟，社會風險也就遞減；反之，資訊越獨斷、封閉的社會型態，爆發的風險將無法控制。
也就是說，作為知識經濟產品的基因改造食品，由於科學與健康安全上仍有爭議，同時也牽涉到倫理、宗教與價值等民眾風險感知問題，因此，面對此種由新興科技引發的各種爭議，應導向一個充分溝通、對話的「學習型社會」。科技與社會要進行更廣泛和多元的對話，方能逐漸建立消費者的認知與判斷。關鍵行動在於公民社會所凝聚的社會理性。從人類的歷史經驗證明，科技風險所觸及的高度危機，可以在風險溝通中化「危險」為「機會」，即人們要求科技決策的透明化、溝通與發展共識，以社會的批判理性進行與科學理性的開放對話。

「我要長得像大樹一樣高」： 三聚氰胺
我們越來越無法搞清楚自己眼前的「盤中飱」，究竟是粒粒皆辛苦，還是粒粒皆問題？會不會造成自身的健康損害，甚或致死？

從母奶到奶粉
雖然並不是每個父母都期待自己的孩子生就「骨骼精奇，是天生的練武奇才」，但一定都希望孩子「長得高、長得好、身體健康」。所以奶粉廣告的經典名句：「我要長得像大樹一樣高。」正呼應了父母對心肝寶貝的盼望。
現在的奶粉依然屬高價品，而且經常因為價格調漲而民怨四起，但台灣早年的奶粉不僅比現在還要貴，甚至是有錢還買不到的狀況。一九五○年代之前的台灣有許多務農的家庭，婦女大多以母乳餵養嬰兒，購買奶粉來餵養小孩在當時是一件稀奇的事。不僅因為奶粉是昂貴的舶來品，只有家境寬裕者才買得起；當時的奶粉數量也不足，就算有錢也買不到。在這種情況下，有些母奶不足的媽媽只能以米湯或糖水來餵小嬰兒。
一九五○年代開始，牛奶和奶粉逐漸變成台灣人記憶中的一環（或許對於乳糖不耐者，則是痛苦的記憶）。當時許多學校會安排在早餐或午餐時間，給學生一人一杯牛奶。由於當時主要是脫脂牛奶，有許多人對其味道不敢恭維。電影《淚王子》中就有一幕學童拒絕喝牛奶而被罰站的故事。一九五○至七○年代的各項美援物資進入到台灣，也帶來 S-26、勒吐精（後改名為力多精）等進口奶粉。
不過說牛奶是美援的其實並不正確。它們其實是來自於聯合國國際兒童救難基金（UN International Children's Emergency Fund; UNICEF），而且雖然說是牛奶，但其實是脫脂奶粉沖泡而成的。台灣政府當時借助 UNICEF 之力實施「婦幼營養改善計畫」，建立包括免費供應牛奶的牛奶站以及供應魚肝油等等，超過五十萬的台灣人受益。
除了進口奶粉，台灣本土、原來以製造醬油起家的味全公司，也在一九六○年成立乳業部，並且在新竹建立奶粉工廠。一九八○年代左右，國外奶粉廠商也開始擴大業務，並開始擴大代理進口，或是在台灣建廠擴大奶粉生產。如雀巢的產品在早期進入台灣時，是由德記洋行代理進口及銷售；一九八四年，成立台灣雀巢股份有限公司，並在新竹湖口工業區設立工廠；一九八七年，雀巢收回其所有雀巢產品的代理與銷售權，成為台灣最大的外商食品公司。而知名的奶粉廠商，亞培藥廠台灣分公司也是在一九八三年成立。事實上，這樣的行動與台灣社會整體的產業和家庭結構的變遷有相對應的關係。一九六○到八○年代間，台灣婦女開始跨入職場，蠟燭兩頭燒的職業婦女生活，除了補足台灣經濟起飛的勞動力，也變成奶粉業者的無限商機。從一九七○到八○年代間，各種添加營養配方的奶粉陸續進入台灣社會，並且號稱成分和含量與母乳相近，消除了無法親自哺乳的職業婦女們的顧慮。此外，奶粉行銷也打入醫療院所。醫生或護士所推薦的奶粉品牌，經常被婦女或家屬視為最佳配方。再者，當時的社會風氣使得奶粉看起來是較為現代和新潮的，餵配方奶也是某種財富與地位的象徵。
一九七○到九○年代間，奶粉變成大宗進品商品，因此台灣的衛生單位大約在一九七七年開始進行抽驗，將不合格產品通知省市衛生局和個別廠商。一九八○年後食品衛生處成立，開始專責處理食品安全、檢驗和輔導廠商，奶粉也由食品衛生處管理。為了了解奶粉的配方和營養成分，當時的廠商每三個月就要將奶粉產品送到新竹的食品工業研究所進行化驗，並由食品衛生處抽檢。

兩岸三地的毒奶粉恐慌
一九八○年代，美國國會通過了「嬰兒配方奶粉」成分的國家規定，明確指出嬰幼兒的日常飲食中，蛋白質應該占每日攝取熱量的百分之十五，其中還必須包括十一種必需胺基酸。美國官方規定一出，影響到各奶粉廠商的研發方向，也使得我國的食品衛生處開始緊急抽驗奶粉的配方比例。結果在一九八五年爆發味全公司的奶粉可能造成嬰幼兒低血鈣，原因與前面所提到的奶粉成分「母乳化」的現象有關：在盡可能符合母乳成分的要求下，反而使得配方中的磷含量過高，而磷會影響鈣的吸收，導致飲用配方奶的嬰幼兒血鈣太低。低血鈣事件衝擊了當時的社會，尤其讓許多父母擔心孩子是否也有低血鈣現象，或是未來的骨骼發育會受到影響。
一九八六年，衛生署公告「嬰兒配方食品及供四個月以上嬰兒食用之完整配方食品應加標示事項」，要求不得有「人乳化」、「母乳化」或類似優於母乳的詞句，且容器及標籤不得有嬰兒圖片或美化嬰兒配方食品的圖片或文字，並應標示「如果調配不當將對嬰兒健康造成危害」這類警語。不過台灣人已經習慣喝奶粉，也接受奶粉中有多種營養添加物，更相信那是對人體有益和必需的。
美國官方所認定的蛋白質攝取量廣為各國接受，因此中國便使用凱氏定氮法（Kjeldahl method），透過檢測有機化合物中的氮原子的含量來推算出蛋白質含量；這比起直接檢驗蛋白質的含量，是更有經濟效率的作法。但這樣的作法也給了中國不肖廠商魚目混珠的機會。這裡所混的「魚目」，就是二○○八年爆發的毒奶粉事件主角：三聚氰胺。
三聚氰胺含有大量的氮原子，是一種白色幾乎無末的有機化合物，而且成本低廉、沒有急毒性，一般成人可以隨著時間將它排出體外。因此，雖然三聚氰胺不是可以合法使用的食品添加物，但在不嚴謹的例行檢查中添加三聚氰胺，只會讓檢驗者驗出大量的氮，藉此就認為該批奶粉含有大量的蛋白質。早在毒奶粉事件爆發前，美國就在二○○七年發現其境內多起的寵物死亡案例，可能是因為飼料加入了來自中國的蛋白粉。這些蛋白粉對於代謝能力較強的大型牲畜和成人較無影響，但是對於代謝能力較差的貓狗則是一場浩劫。
更叫中國家長心寒的是，這場浩劫蔓延到他們家中，導致食用這些奶粉的嬰兒受到健康損害，甚至死亡。而這場風暴居然也轉向台灣，引發一連串的恐慌。
二○○八年九月，中國三鹿奶粉添加三聚氰胺的事件，經歷數個月終於紙包不住火，隨後中國國台辦才在記者會上宣佈有問題的奶粉亦銷往台灣；二○○八年九月十七日下午，衛生署在清查之後認為中國有問題的二十二家奶粉與相關乳製品廠商，僅三鹿奶粉有出口至台灣，並要求二十二間業者以及生產基地設在中國的雀巢與克寧等公司的產品暫停販售，（注5）但恐慌很快就延燒到國內的加工成品，如麵包等。二○○八年九月二十一日上午，金車公司在自行檢驗之後，發現旗下的產品亦含有微量三聚氰胺而向衛生署通報；衛生署在當天做出立即反應：即日起禁止進口任何中國乳製品以及植物性蛋白，並呼籲國內廠商「自行」送檢。（注6）
三聚氰胺事件突顯了決策與科學之間搖擺不定的情勢及缺乏溝通：政府快速地做出必須符合「零檢出」的決策，但食品工業研究所以及衛生署長出面說明其儀器最低只能測量出 2.5 ppm 值，（注7）因此設 2.5 ppm 的標準是合理的。但將三聚氰胺含量由原來的「零檢出」放寬為2.5 ppm，反而失信於民，導致衛生署長必須下台。（注8）在檢測儀器是否能夠檢測 2.5 ppm 以下還不清楚的情況下，衛生署立即做出零檢出的決策；接著再因儀器和參考國外標準，把不應該被加入到食物之內的物質訂出了每日耐受量；這種行為說明了：衛生署從頭到尾對於食品添加物的不管制、不熟悉以及不負責任。
三聚氰胺其實早在毒奶粉事件之前就與台灣民眾的飲食生活息息相關，美耐皿（Melamine Resin）便是一例，它因可塑性高、耐用、耐熱、抗腐蝕、便宜、好清理等特性廣為使用，而其材質便是以甲醛和尿素或三聚氰胺聚合而成。雖然食品衛生管理法及其規範對於容器和食品原料都設定了管制目標，但實際上「食品器具、容器、包裝衛生標準」都沒有規範三聚氰胺溶出量的標準。（注9）化工原料四處亂竄，衛生署抓不勝抓、防不勝防，原因無他：三聚氰胺製作的產品實在太便宜了，便宜到有關當局睜一隻眼、閉一隻眼。無獨有偶，三聚氰胺也混入一般烘焙過程中的碳酸氫胺；即使全台只有一間進口供應商，衛生署仍必須花上一段時間去追查近一半的胺粉流向；（注10）某些學者也對碳酸氫胺這種物質提出致癌性的警告，世界衛生組織更早在二○○二年便提出警示。（注11）
作為化工原料而流入食品原料的情事，早在食品衛生法立法的早期便已出現；（注12）化工原料以非食物原料的品項進口再改成食品使用原料的案例也時有所聞。然而，這些情況無論是海關、標檢局或是衛生署的平日抽查都不會發現，○政府不僅無法對毒物進行預防性的管制，也因為人力和經費的問題，使得檢驗變成非常「衛生」但不一定「安全」，也就是只抽驗大量正面表列、已知的危險物質，如防腐劑，卻無力檢測異樣的訊號，並早已放由業者自主管理。正因為如此，食品災難發生時往往找不到負責的政府管理人員，因為問題總是會回歸到人力、經費的短缺，實為一種惡性循環。○