臺灣的都市氣候議題與治理

為補足國內都市氣候治理研究之缺口，本書從經濟學、空間規劃、社會學與環境科學等角度出發，著重在都市氣候變遷之治理、減緩、調適與空間規劃等面向。以都市作為氣候治理單位，不僅因為都市是最消耗能源的區域，都市面臨的災害風險與脆弱度提高，還因為都市已成為氣候變遷關鍵的行動單位。

全書有十二章，著重在以下三個部分：一是氣候變遷對於都市建城環境的衝擊，以暴露度與脆弱度分析都市面臨的環境風險；二是從社會經濟作用之領域分析都市氣候政策是透過哪些治理關係而被具體落實，並探討氣候變遷對於都市空間規劃的衝擊；三是分析都市可以透過哪些減緩與調適策略減少溫室氣體排放或改變土地使用情形。

透過對臺灣都市空間規劃體制及氣候政策研擬之檢討，作者群對於臺灣都市氣候治理提出多項具體建議。

王思樺
國立臺北大學都市與區域規劃博士，曾任國科會社會科學研究中心博士後研究，目前為中國文化大學都市計劃與開發管理學系專任助理教授，主要研究興趣包括：地理資訊系統與空間分析、區域與環境規劃、氣候變遷調適與減緩等議題。

任家弘
國立臺灣大學地理環境資源學系博士，曾任國立臺灣大學地理環境資源學系助教，2008年起任職國立高雄師範大學環境教育暨安全衛生中心與地理學系助理研究員，2017年起任職該校教學發展中心。研究領域為地形學、環境監測與地景保育。教學以電腦地圖學、計量地理學與地理技術為主要教授課程。

李叢禎
美國康乃爾大學應用經濟與管理學博士，現任職於國立臺北大學經濟學系，並兼校友中心主任，為臺灣環境與資源經濟學會理事。曾任國立臺北大學全球變遷與永續科學研究中心執行祕書、學術副校長秘書。研究興趣為資源與環境經濟學、氣候政策、一般均衡分析。

周素卿
現任國立臺灣大學地理環境資源學系教授暨理學院副院長，甫卸任氣候變遷與永續發展國際學位學程主任。研究領域包括：都市政策與治理、都市更新與再發展、都市氣候治理、參與式流域治理。

林俊全
英國倫敦國王學院地理學博士，現任國立臺灣大學地理環境資源學系教授、中華民國國家公園學會理事長。過去25年來，主要研究以地形作用、地形災害、第四紀地殼運動、海岸變遷為主軸；延伸的應用領域則以地景保育、地質公園、國土監測等工作為主。

邱浩瑋
天主教輔仁大學景觀設計碩士，現為國立臺北大學都市計劃研究所博士生。曾任國立臺灣師範大學地理學系研究助理、國立臺北大學都市計劃研究所教學及研究助理。主要專長為環境規劃、都市化與環境變遷研究、都市生態能量分析、環境空間分析、景觀規劃設計。

許耿銘
現任臺北市立大學社會暨公共事務學系專任副教授、國立臺南大學行政管理學系兼任副教授、國立臺北大學公共行政暨政策學系兼任副教授。研究領域包括：都市與地方治理、危機管理、永續發展、氣候治理、民意調查、電子化政府。

彭信坤
美國賓夕法尼亞大學區域科學博士，現任中央研究院經濟研究所特聘研究員、國立臺灣大學經濟學系合聘教授。曾任中研院經濟所所長、中華民國「區域科學學會」理事長、「臺灣經濟學會」理事長、國科會學門召集人、教育部學術審議委員會常務委員。曾獲「國科會傑出獎」與「教育部學術獎」。研究領域為區域經濟學、國際貿易。

曾俊益
國立臺北大學經濟學系碩士，現為科技部研究計畫約聘助理。曾任玉山商業銀行風險管理專業人員、天主教輔仁大學經濟學系約聘助教與中央研究院研究計畫約聘助理。主要專長為金融風險管理(Financial Risk Manager, FRM)，是Certified FRM Holder。

黃書禮
現任國立臺北大學都市計劃研究所特聘教授，並兼全球變遷與永續科學研究中心主任，曾任臺北大學學術副校長。研究領域包括：生態土地使用規劃、都市能值評估、都市系統模擬，以及與全球環境變遷相關之都市與土地研究。

葉佳宗
國立臺北大學都市計劃博士，現為國立臺北大學都市計劃研究所助理教授。曾任財團法人環境資源研究發展基金會助理研究員、中國文化大學市政暨環境規劃學系助理教授。主要專長為都市生態學、景觀與空間分析、策略空間規劃。

盧鏡臣
國立臺灣大學地質學系學士、建築與城鄉研究所碩士，美國德州農工大學都市及區域科學博士。曾任職國家災害科技中心體系組，2011年起任中央警察大學消防系、防災研究所助理教授。研究領域包括：災害韌性、災後重建、氣候治理、風險溝通、防災演習。

蕭新煌
現任中央研究院社會學研究所特聘研究員、國立臺灣大學暨國立中山大學社會學系教授、國立中央大學客家學院講座教授、總統府資政。研究領域包括：環境運動與永續發展、亞洲中產階級、公民社會組織與民主化、臺灣與東南亞的客家族群認同。最新相關著作有《台灣地方環境的教訓：五都四縣的大代誌》（主編）（2015，巨流）、〈探析都市氣候風險的社會指標：回顧與芻議〉（合著）（2015，都市與計劃）。

蕭儀婷
畢業於國立臺北大學都市與區域規劃碩士班，曾任中國文化大學市政暨環境規劃學系專任助理、中央研究院研究計畫約聘助理與國立臺北大學都市計劃研究所專任助理，曾參與科技部與中研院多項研究，目前在丹麥社團法人國際青年文化交流協會擔任國際志工。

序言

蕭新煌、周素卿、黃書禮（本書主編）

這本書是我們執行了三年的「都市因應全球氣候變遷的人文社會面向研究」整合型計畫的成果，能夠順利出版，確實有著難掩的興奮和集體成就感。

這項計畫是由中央研究院永續科學中心所資助。計畫執行期限是2013年1月至2015年12月。所以我們首先要感謝該中心的前、後兩位主任劉兆漢院士和王瑜院士對本計畫的支持。

此一整合型計畫參與的研究同仁，為數共有11位，總計畫主持人為蕭新煌，分支計畫一（海岸地區都市發展的風險）的主持人是林俊全（臺大）和任家弘（高師大），分支計畫二（因應氣候變遷的都市產業與經濟轉型）的主持人是彭信坤（中研院）和李叢禎（臺北大），分支計畫三（都市化與空間形態變化對能源使用與溫室氣體排放的影響）的主持人是葉佳宗（臺北大）和黃書禮（臺北大），分支計畫四（氣候變遷衝擊下所衍生的都市問題與對策）的主持人是蕭新煌（中研院）和許耿銘（原臺南大，現北市大），分支計畫五（空間規劃與氣候變遷的減緩與調適）的主持人是黃書禮（臺北大）和王思樺（文化大），分支計畫六（因應氣候變遷的都市治理）主持人是周素卿（臺大）和盧鏡臣（警大）。

整個研究的宗旨是要在氣候變遷的社會科學研究領域中，凸顯現代都市治理的新典範，亦即將氣候變遷（溫室效應和極端氣候）納入都市治理的新挑戰和新內涵，我們可稱之為「都市治理的必要新體制」。

本計畫團隊的特色是學術專長跨學科和參與機構跨院校。研究者學術背景包括社會學、經濟學、地理學、都市計劃和公共行政。參與的大學是北、南都有。三年的研究執行期間，我們不間斷地每三個月召開一次計畫會議，報告每個分支計畫的執行情形並彼此分享研究成果，這對加強各個分支計畫之間的整合，很有幫助。

除了分支計畫主持人和協同主持人之外，所有的專、兼任助理也都與會，所以每次會議的人數都多達二十多人，氣氛可說相當熱絡。我們相信這種形式的計畫研討會議對助理和學生的研究能力和討論精神的增長，也應該都有裨益。從本書各章的作者群名單看來，就有三位合著作者是研究所學生的背景。

本書除了總論之外共有十二章，從議題剖析和政策芻議各有六章。總論除引導出本書的分析和論述架構之外，還揭櫫臺灣都市氣候治理的具體建議，從都市的土地使用政策、產業與能源政策、社會回復力政策到制度和政策設計，都完整地涉及。這也是本書作者群對倡議和呼籲應立即建構臺灣的「都市氣候治理政策」急切想做出的貢獻。我們期待行政院能聽到我們的建言並儘速以行動來回應。

最後，我們也謝謝臺大出版中心出版本書，以及在審查過程中的匿名審查人和「氣候變遷政策與法律叢書」系列的主編葉俊榮教授（現內政部長）對本書的重視。最後，我們要特別一提馬美娟小姐在三年計畫期間的優異助理表現，以及廖昱凱先生於本書編輯期間的協助，讓計畫圓滿完成和本書順利出版。

序言
圖表目錄
作者簡介

總論　正視臺灣的都市氣候變遷：剖析與回應╱蕭新煌、周素卿、黃書禮

第一部分：現狀分析

第一章　臺灣的都市氣候變遷政策與行動：北、高兩都會區之分析╱盧鏡臣、周素卿

第二章　氣候變遷下的海岸都市環境╱任家弘

第三章　都市產業發展與CO2排放趨勢：北、高兩都會區之比較╱彭信坤、李叢禎、曾俊益

第四章　都市形態與家戶能源使用：對家戶運輸能源與住宅電力能源消耗之分析╱葉佳宗

第五章　水患潛勢區與社會脆弱族群之分布：北、高兩都會區之比較╱許耿銘、蕭新煌

第六章　氣候變遷對臺灣都市空間規劃的衝擊與挑戰╱王思樺、黃書禮、蕭儀婷

第二部分：政策芻議

第七章　由產業經濟觀點論國家與都市氣候政策╱彭信坤、李叢禎、曾俊益

第八章　氣候變遷下臺灣海岸都市的衝擊與調適方式╱林俊全

第九章　臺北都會區都市形態與住宅電力消費的分析與政策建議╱葉佳宗

第十章　因應氣候變遷之都市空間規劃政策建議╱黃書禮、王思樺、邱浩瑋

第十一章　地方政府氣候變遷計畫的治理特性：臺北、新北與屏東的案例╱周素卿、盧鏡臣

第十二章　都市氣候風險之人文社會指標及其治理對策：北、高兩都會區之比較╱許耿銘、蕭新煌

參考文獻

第二章　氣候變遷下的海岸都市環境（摘錄）

六、氣候變遷帶給臺灣的主要災害衝擊

（一）災害類型：洪災、坡地災害、海岸侵蝕

就臺灣氣候變遷的推估而言，主要可能發生的情況包括：(1)平均溫度上升；(2)降雨量及分布季節的改變；(3)颱風等極端事件的發生頻率增加；(4)海岸侵蝕。其中，降雨及颱風會影響到臺灣山區的降水量、土砂災害的發生，造成河道水量與輸砂情況的改變，進而影響到臺灣水資源的調配能力。而海岸侵蝕問題，則影響到臺灣海岸地帶的安全性，尤其是原本即已出現地層下陷的區域，海水面的上升會增加淹水的風險與受災的程度。以下簡述幾個臺灣在氣候變遷衝擊下，可能造成重大影響的災害類型：

1. 洪災：在目前臺灣降尺度氣候變遷推估下，臺灣的降雨量將增加，且有更加集中的趨勢。在這種情況下，洪水的發生頻率與規模將相對集中與頻繁，對於各地的防災與排洪系統的挑戰大增，必須增高應對洪水風險的能力。此外，頻繁的洪患發生也會使社會的調適能力下降，損及國家防災系統的復原能力。而在沿海地區，海水面的上升配上高強度的降雨，將使原本低窪易積水地區的排洪愈發困難，增加了受災的時間以及影響範圍。若再加上暴潮、颱風等極端事件帶來的額外衝擊，這些沿海地帶將因持續的受災，加上可能回復時間不足，會變成不適合居住。

2. 坡地（土砂）災害：臺灣的山坡地因為頻繁的降雨及多颱風地震，易發生各種坡地災害。這些坡地災害會在坡地造成土壤侵蝕，產出大量的土砂進入河道，並往下游輸送。在未來降雨量增加、雨量集中、極端氣候事件也增加的推估情況下，坡地災害發生的頻率與規模也隨之上升，這將對災害防治與調適體系帶來幾種衝擊。首先是發生水土複合型災害的情況增加。原本的山崩與崩塌物質堆積，再加上大量降雨後混合成為衝擊力更大的土石流，對山區河道沿岸帶來更多安全威脅；另外，每年增加的颱風數量，會使坡地災害在復原之前又復發，導致二次災害的風險及衝擊更為嚴重。最後，高強度的降雨將使臺灣山區發生大規模坡地災害的風險上升。如2009年莫拉克颱風的超高強度降雨，造成高雄市高屏溪上游支流荖濃溪與楠梓仙溪（旗山溪）流域發生嚴重的崩塌與土石流災害，使該區域有嚴重的生命財產損失。如何防止這種災害的發生，也是未來調適政策的重點之一。

3. 海岸侵蝕：雷人傑、簡連貴(2012)根據《海岸法（草案）》中所提出的四種危害：海岸侵蝕、暴潮溢淹、洪氾溢淹、地層下陷作為基準，並整理出評估海岸脆弱度相關指標因子，利用專家問卷的方式、供專家們做選擇，最後得到人口密度、海堤長度比、海岸地貌、平均波高、海岸侵淤狀況、海平面上升速率、降雨強度、鄉鎮高程、沿海土地利用、地層下陷速率10等項指標作為評估指標，並根據指標的不同特性，選擇較適合之分級方式，接著參考USGS的海岸脆弱度評估方法，結合本研究利用專家問卷所求的之評估指標，進行計算級分級，最後利用地理資訊系統GIS呈現，繪出海岸風險地圖。

4. 泥沙輸送：在臺灣未來百年氣候變遷的模擬中，推測臺灣的降雨量會比過去增加，並且降雨的比重更為集中在豐水期的夏季，以及高降雨強度的降雨上。這是各種推估模式都預期的結果，其差異僅在於降雨量的大小。對臺灣的泥沙產出與輸送來說，則需考慮到河川流量的變異以及是否會造成上游土砂產出型態的改變（如崩塌地的增加、土地利用方式的改變等）。

（二）氣候變遷對臺灣水文的影響：降雨集中導致調度困難

在區域降尺度的氣候變遷模擬中，臺灣的降雨量是呈現雨量漸增、豐枯期更為明顯的情況。將臺灣分為北中南東四區觀察時，分析結果發現臺灣的四個分區變化的方向略有差異。其中北部地區的降雨變化，主要是冬季的雨量增加；中南部的狀況類似，夏季的降雨增加、冬季降雨減少、河川豐枯期加劇；東部地區的變化則非常小，降雨時間的比重亦沒有變動。對臺灣的用水而言，可謂幾家歡樂幾家愁的結果。北部冬季的降雨增加，可減少在春季發生乾旱的機會。但在中南部地區，最缺水的冬季降雨量不增反減，而夏季的暴雨也不見得能夠全部留住，將使水情調度更為困難。氣候變遷模擬結果顯示臺灣各地的洪峰流量均有明顯上升，除了對於部分河川高度不足的區段產生威脅之外，對水利單位的防洪操作策略、防洪計畫的成本投入，以及可能災害範圍的評估，需要作出適當的檢討與對應。

（三）氣候變遷對臺灣海岸侵蝕的影響及其變遷：暴潮影響遠大於海水面上升

依據區域氣候變遷推估的結果，臺灣附近的海平面上升速度，相較於全球略快，為年增0.5公分。依此速度估計2050年左右，臺灣附近的海水面高度會上升30公分左右。此數據雖大，但因為臺灣沿海的地理環境差異，海水面變遷對於臺灣海岸侵蝕的衝擊相對有限，而且是區域性的。東部地區因為沿岸地形及地殼抬升的緣故，對於海水面上升的感應低，因此受到衝擊較低。西部的沙洲、海埔新生地等低平地帶，受到海水面變遷的威脅較大。臺灣由於海岸都市發展歷程早，並且已經將重要都市附近的海岸以海堤進行保護。雖然對於生態保育的角度而言是不利的，但對於抵抗海水面變遷相對較為有利。目前會面臨海水面上升威脅危機的地區，以彰化到嘉義之間為主，是受到地層下陷導致積水災害的主要區域。

七、臺灣海岸的特色

臺灣西部海岸除了北部的北海岸與南部高雄和屏東的部分海岸為岩岸外，多為泥沙沉積為主的沙岸地形。蔣正興、俞何興(2002)依據構造板塊與形貌特徵將其分類為「後緣海岸」，是指在東部碰撞區之後的海岸，由於位於臺灣山脈的西部前陸盆地上，大量的沉積物由高山型河川攜帶到此沉積，因此形成突出的海岸線。進一步以大安溪為界，將西部海岸分為北段（富貴角至大安溪）與南段（大安溪至高雄）後緣海岸，其差異主要在南段海岸有砂洲、砂嘴與潟湖等地形特徵。Hsu(1962)依據華倫亭(Hartmut Valentin)1952年的海岸分類，將臺灣海岸分為十段，在西部由北海岸至高雄，分為五段，分別是北海岸至桃園觀音的侵蝕離水海岸、桃園觀音至大肚溪的堆積離水海岸、大肚溪至曾文溪的堆積離水海岸，以及曾文溪至高屏溪的侵蝕離水平衡海岸。而大肚溪至曾文溪與曾文溪至高屏溪海岸同屬堆積離水海岸，其差異在於大肚溪至曾文溪海岸的堆積量較曾文溪至高屏溪海岸更大，因此海岸線更向外擴張。

由這些過去的臺灣海岸分類可知，臺灣西部海岸主要是以來自山區沉積物在海岸與地形作用形成的平衡所造成之海岸地形，沉積物供給量與海水搬運能量差異導致海岸地形的長期發育差異外，在臺灣地區，氣候情況也帶來了區域性的地形作用，影響臺灣局部的海岸地形。在夏季，颱風是常見的氣象事件，而其挾帶的強風與長浪，常使海岸地區發生暴浪與暴潮的情況。暴浪與暴潮若發生在沿岸區造成的地形影響並不大，但發生在洲潟海岸時，易因強大的波浪拍擊造成地形的改變與泥沙的位移，臺灣西部海岸的侵蝕後退大多與此有關。冬季臺灣強烈的東北季風，產生明顯的海岸堆積現象，因此季節性的地形變遷非常顯著。這些被影響的區域，若沒有受到颱風等外在因素的回復，則其影響會持續累積，形成大規模的區域地形變遷。洲潟海岸的特點為強烈的堆積作用，不但使內海的潟湖陸化，持續堆積的沙洲也幫助海岸線往外海方向移動，進而增加了土地面積。

1940年以來臺灣河川開始進行許多水庫與堤防的建設，使沉積物進入河川搬運大量減少，加上沿岸的港口與人工結構物的興建形成突堤效應，使海岸的平衡由原本的堆積轉換為侵蝕後退，尤其是在臺南將軍與七股海岸，由歷史地圖分析顯示明顯的海岸後退與沙洲面積減小，使臺灣海岸面對於由氣候變遷引起的衝擊頓失屏障，因此顯得更脆弱。

（一）淡水河口海岸

淡水河為臺灣第三長河川，主流全長158.7公里，其流域涵蓋臺北市、新北市、基隆市、桃園市、新竹縣及部分的宜蘭縣，為臺灣北部主要供水河流之一，流域面積達2,726平方公里，僅次於濁水溪及高屏溪。淡水河的主要支流大漢溪及新店溪於新北市板橋區江子翠處會合後，其下游段才開始稱為淡水河，並於關渡附近與基隆河合流，往西北方出海進入臺灣海峽。淡水河下游河道寬闊，上游帶來的大量泥沙於此處發生淤積，加上淡、鹹水隨著潮汐的影響下，在兩岸孕育出生態豐富的紅樹林溼地環境，如關渡自然保留區、竹圍紅樹林自然保留區及挖子尾自然保留區等。淡水河口左岸於1993年開始進行臺北港的興建工程，港口堤防所產生的突堤效應對於周邊的海岸沙洲，特別是八里地區沿岸，會造成不同程度的影響。以往位於八里至林口的海岸沙丘地形，隨著近年來淡水河輸砂量減少的關係也逐漸侵蝕而規模逐漸縮減。顯示淡水河口海岸處於一個相當動態的環境，隨著海岸的開發及土地利用改變，海岸線也不斷地變化。

（二）臺中潮汐灘地海岸

臺中潮汐灘地海岸主要為大甲溪所帶來的泥沙沖積而成，因此具有相當發達的海埔地分布於臺中海岸。海埔地越往南面積越寬，沙灘粒徑越細，含泥量較高。而南段海岸屬於烏溪河口之沼澤區，至今仍可發現錯綜複雜的排水道分布於南段海岸的內陸。彰化海岸更受到濁水溪所帶來的大量漂沙，沿海海床坡降相當小，退潮時海埔地寬度更可長達5公里以上，而且不斷地堆積。臺中、彰化一帶受到海峽地形的影響，暴潮潮位特別高，又因沿海地勢相當平緩，當暴潮發生時海水經常入侵內陸達數公里之廣，為早期因暴潮受災最嚴重的地區，一直以來都是沿海海堤修築的重點區域。近年來河川上游防砂壩、水庫的整建及河床砂石的開採，使河川輸沙量逐漸減少，海岸也開始出現侵蝕的狀況。但隨著臺中港防坡堤的影響，以及將海埔地開發為海岸工業區之用，同時加強海岸的防護以及突堤效應造成的泥沙淤積，使海岸侵蝕的狀況趨緩。

臺中港北側的高美濕地在港口完工前為高美海水浴場，海水浴場因臺中港完工後泥沙淤積而關閉，時至今日，大量的泥沙淤積反而增加了潮間帶生物生存環境，甚至吸引候鳥在此棲息，並於2004年由地方政府將其劃設為高美濕地，對於其生態環境進行保護。雖然海岸工業區的開發可能有助於海岸線的保護，但大規模的開發對於沿海地區造成環境衝擊必須持續關注。

（三）臺南與高雄沙洲潟湖海岸

曾文溪為臺灣第四大河川，發源於阿里山山脈，主流長138公里，流域面積達1,177平方公里，穿過臺南市，於七股區與安南區間注入臺灣海峽。河川上游的曾文水庫兼具發電、防洪與給水的作用，同時也為臺南市內著名的景點。中游以下，流經玉井區、大內區的泥岩地區，河道坡降漸緩，有許多曲流地形。泥岩因其易受侵蝕的特性，使曾文溪河水沉積物含量大，估計每年可搬運高達3,100萬噸沉積物入海，這也成為臺南洲潟海岸主要泥沙來源。臺南市曾文溪北側的海岸主要有青山港陸連沙洲、網仔寮離島沙洲，以及頂頭額陸連沙洲等三處沙洲，這些沙洲與海岸間的區域即為七股潟湖，也是臺江內海的遺跡。受到沙洲的阻擋，潟湖內海浪平靜，設置大量蚵架進行養蚵，為當地居民主要的經濟活動。近年來潟湖外側的三個沙洲受到沉積物供應減少與海岸侵蝕，而逐漸向東退縮，在颱風侵襲時波浪甚至越過沙洲形成越洗現象(overwash)，明顯造成沙洲的侵蝕。曾文溪口溼地位於曾文溪出海口，由河流上游帶來豐富的營養鹽，使這個地區成為各種生物聚集的棲息地。每年10月左右，大批的候鳥於此度冬，直到隔年3至4月才離開，特別是國際級保育鳥類黑面琵鷺最受矚目。近年來黑面琵鷺已達1,000隻左右，估計全球數量約為2,500隻，可見臺灣西南部溼地對於黑面琵鷺保育的重要性，因此於2007年曾文溪口溼地與四草溼地被評選為國際級溼地。曾文溪口海岸在溪口南側由東北－西南向轉為西北－東南向，也無明顯沿岸沙洲的分布，海岸線以人工的海堤為界，相較於曾文溪北側海岸，此段海岸也明顯較為平直。2009年起，曾文溪口大部分的海岸被劃入臺江國家公園的範圍內。