教育行政與治理：新管理主義途徑

陳榮政

曾任國小老師，現為國立政治大學教育系專任教授。深信跨領域視野對一位學者有其決定性的影響，故從屏東師範學院畢業後，歷經國立陽明大學衛生福利碩士，隨後分別至國立暨南國際大學，以及公費留學至英國倫敦大學教育學院（Institute of Education, IOE）鑽研比較教育與教育政策理論分獲博士與聯位學位。
歷任國家教育研究院綜合規畫室主任、國立政治大學政大書院執行長、通識中心主任、教務處副教務長、國際合作處副國合長等學術與行政主管。並獲UNESCO聘為教育顧問、日本東北大學（Tohoku University）客座教授、美國西雅圖太平洋大學客座教授，講學足跡遍及歐洲、北美、南美、紐澳、日本、韓國、俄羅斯與中國大陸等多所一流大學，治學嚴謹。
發表逾百篇之學術論文與專書，主持並參與多項跨國合作研究案，並長期擔任多種國內外一流學術期刊編輯。

秦序

教育行政研究的特點乃在強調理論與實務並行。睽諸當前教育行政政策之實施，常因目標不清或是方向不明，而落入治絲益棼的窘境。整體而言，無論政策變動之內涵為何，多受到近年全球化所產生的典範轉移與價值改變之影響。研究顯示，多數行政機關或學校所強調的績效、透明、彈性、自主、公私合作等精神，正逐漸擴大其影響範圍，顯著改變從中央到地方教育行政機關的運作風格，並直接影響各級學校的相對配合模式。可惜的是，我們雖然觀察到教育行政領域多次的管理蛻變，但卻缺少一個系統性的知識架構來加以詮釋。可喜的是，政治大學教育系陳榮政教授將其近年之研究心得，以新管理主義之理論鋪陳為基礎，從教育制度、教育政策，以及教育實務等方面進行深入淺出的分析，不啻為教育行政領域，增添脈絡性的研究基礎。
本書從新管理主義在教育的實踐出發，回溯OECD先進國家近年本於公共服務模式之教育行政革新，與公部門受到「企業家精神」（entrepreneurship）影響，而愈加重視彈性創新與擺脫累贅的繁文縟節。換言之，新管理主義的出現，使得「新公共管理」、 「市場本位的公共行政」、「企業型政府」等概念，深刻影響了教育行政與學校經營的理念。此一結構性的改變從高等教育到國民教育等階段，以及從中央到地方教育行政機關，皆無法自外於這股改革性的思潮。
欣見陳榮政教授以其厚實之理論素養，除分析新管理主義在演進上的脈絡外，並能藉其所分析之理論為框架，對相關之教育行政制度與政策議題進行深入探討。本書文筆流暢且鞭辟入裡，能為國內教育行政領域研究，帶來更多知識的衝擊與視野。對於需要升學、研究、或考試之讀者，本書乃是必讀之作品。特此推薦。

國立政治大學教育系教授 秦夢群
 

吳序

陳榮政教授是本人在學術界觀察一位具備理論素養與實務經驗的年輕學者。他近年來應用其教育社會學的專長，投身於國際教育以及教育行政領域研究卓然有成。本書所討論的精髓──「新管理主義」，更是近年來教育行政領域討論相關革新議題時，經常被提及的重要價值，只可惜國內在本書問世之前，尚未有專書針對這麼具影響力的理論與思維進行論述。因此，本書的出版，代表著雙重的意義，一為厚實教育行政研究的理論基礎；一為提供教育行政實務適切的改革方向。
本人長年來觀察教育行政領域脈動，以及定期介紹影響教育領域的新興概念，針對源自政府公共服務革新概念的「新管理主義」自有一番理解。舉凡我國近年來大學治理的自主性提升、許多教育法令的修訂與鬆綁、公立學校的轉型、家長的參與……等等關於教育實施的結構性變化，均是源自於新管理主義強調對傳統官僚主義的失望，以及偏重經濟性（economy）、效率性（efficiency）與效能性的（effectiveness）等3E運作價值而來。教育行政領域近年來強調去中心化（de-centralization）的結果，使得原本架接在泰勒主義（Taylorism）科學化管理的教育行政思維受到挑戰，但其中的改變或留存之道，陳榮政教授在本書深入淺出的敘寫與詮釋，讀來有其引人入勝之效。
本書的另一項特色是針對相關的制度設計、政策與行政議題進行分類與解釋，使讀者得以在鋪陳的理論基礎上，明白行政施為與政策制定的出發點，並且了解實務推動的可能方向。此次本人能夠躬逢其盛，事先拜讀本書並藉此增長理論視角，深感獲益良多。尤有甚者，更樂見學術領域代有才人出，相信以陳教授努力不懈與紮實的研究態度，必能為教育行政實務與研究的領域注入活力，故欣然為之序。

臺北市立大學教育行政與評鑑研究所教授 吳清山
 

自序

「治理」與「管理」有什麼區隔？為什麼現在爭取經費都需要寫「競爭型」計畫？「自我檢核」何時成了必備的要求？為什麼家長參與「教育政策」制定的層面越來越廣？為什麼教師「專業自主」漸成氛圍？為什麼各樣「實驗教育」型態竟如雨後春筍般的冒出頭來？「十二年國教」各個領域類別所強調的素養究竟背後的思維與精神是什麼？我們最不樂意見到的「教育商品化」避免得了嗎？「教育市場化」真的無法抵擋嗎？上述相關的種種疑惑與衍伸的問題，相信是許多讀者共同的問號。筆者研究政策社會學以及各國與國際組織的教育實施多年，發現任何在教育制度與政策所做的改變，皆有其一定的脈絡可循，或依大國行徑所引之風潮、或因國際評量成果之壓力、或從國際組織之共識與宣言，近年來歸納相關的共通屬性後，發現新管理主義理論的精髓不時貫穿其中，故有撰寫本書之念。期待能藉由新管理主義的理論框架，輔以近年來相關的教育變動趨勢，賦予當代教育行政措施與政策制定一個分析的視野。
因此，本書的章節安排，分別以理論篇、教育制度篇、教育政策篇，以及實務篇為四大敘述方塊進行鋪陳。理論篇部分，分別就新管理主義在教育的實踐，以及探討幾乎與新管理主義亦步亦趨的新公共管理相關理論的概念與推進過程，接著再就容易與新管理主義混淆的新制度主義，將此二理論進行分析，最後探討關鍵性因素──國家角色的轉變，以及與公共服務的互動關係，構築一個理論理解的框架。
教育制度篇部分，特別以前述所論述的新管理主義精神，分析近年來我國相關的制度性改變以及政府後續的運作。分別從新管理主義對中央與地方教育權限的影響，探討在一片去中心化的呼聲下，中央教育行政機關與地方教育行政機關之間互動機制之應然與實然為何；其次，帶領讀者明白在如火如荼展開的十二年國教列車上，承載了多少新管理主義的元素於其中；本篇並在末了以實驗教育的實施，從新管理主義說明教育多元性呈現的結果。
教育政策篇部分，分別以新管理主義對教育評鑑、師資政策、高等教育，以及課程政策的影響為題，依序分為四章探討。本篇四章之間雖無邏輯之必然性，但是卻是近來影響我國教育專業討論至深的重要政策。近年因為教師專業意識抬頭，從國民教育到高等教育階段反對教育評鑑之聲浪愈趨明顯，相關教育主管機關亦從善如流刪減或調整行之有年的評鑑方式，而關乎管理變革的新管理主義對於評鑑之看法如何？本書有深入之著墨。因著人口結構與社會變遷的影響所導致對師資培育條件的改變，我國藉由師資培育法的修正賦予師培機構更大的彈性與強調師培的專業基準，相關的修法意旨與新管理主義所強調的建立專業信任有著直接的關係。而高等教育近年來因為國際排名以及退場機制的爭議，益發顯得新管理主義在市場競爭觀點的務實致用。加上因十二年國教推波助瀾實施的新課綱，使得本書得以從國家課程演進的觀點，來檢視新課綱制定的過程與意見討論，藉此說明政府如何以課程變革需求，擴大相關決策參與的層面。
實務篇部分，分別用教育議題的呈現，以學術討論之方式引領讀者做深度的思考，相關議題有：英國教育行政機構之變革、英國與美國學校經營管理的趨勢、學校型態實驗教育的實施與學校行政、實驗教育的實施與混齡教學，以及全球公民資質與國際視野的養成等內容，皆可回應目前各級學校對於校務治理在組織變革、課程重組以及國際化的需求。

本書撰寫期間，對學富出版社發行人于雪祥先生之耐心等待與多方協助，深受感動。更感謝兩位教育行政界望重士林的大師秦夢群教授與吳清山教授不吝提攜之情，大方推薦本書。筆者不揣淺陋，特藉此書拋磚引玉，期待學界有更多理論結合實務之著作，提供此領域更多激盪與共鳴，造就更多學子。

秦序 iii
吳序 v
自序 vii
壹、 理論篇 1
第一章　新管理主義在教育之實踐 3
第二章　新公共管理的理論與概念推進 33
第三章　新管理主義與新制度主義的發展與區隔 57
第四章　國家角色與公共服務的轉變 79
貳、 教育制度篇 99
第五章　新管理主義對中央地方教育權限之影響 101
第六章　新管理主義對十二年國教之影響 121
第七章　新管理主義對實驗教育之影響 139
參、 教育政策篇 155
第八章　新管理主義對教育評鑑之影響 157
第九章　新管理主義對師資政策之影響 177
第十章　新管理主義對高等教育之影響 199
第十一章　新管理主義對國家課程政策之影響 223
肆、實務篇 243
第十二章 英國教育行政機構之變革與分析 245
第十三章 英、美學校經營改革之趨勢與對教育公平之影響 265
第十四章 學校型態實驗教育之探析與學校行政變革 283
第十五章 實驗教育的實施與混齡教學的嘗試 305
第十六章 全球公民資質與國際視野的拓展 319

索引 335