北歐不是神話：一套打造永續幸福國度的方法論

機會平等X福利國家X經濟成長
超越左右派的意識形態X互信互助的共同體
完整呈現北歐成功打造幸福國家的祕訣

年年在「全球最幸福國家」排行榜上名列前茅的北歐國家，有著令人欽羨的好福利、短工時、高所得。經濟充滿活力，卻不犧牲社會平等。愛護地球、保護環境，不僅與經濟成長不衝突，反而成為創新動能。他們是怎麼辦到的？臺灣是否可能借鏡北歐經驗，創造出我們自己的成功模式？

如今各國稱頌的北歐模式，旨在守護並增進個人自由，讓每個人都能掌握自己的命運。而社會上每位公民的自由都與彼此息息相關。在擁有知識、收入、健康的前提下，人們才能做出明智而負責的選擇，並能在深思熟慮後投下真正展現民主意志的一票。貧窮，以及深層的不平等，都會嚴重妨礙個人自由。因此，優質的社會必須處理人們自由程度的落差，讓每個人都能享有基本社會服務。

無論如何，北歐模式不是神話故事，也不是難以企及的烏托邦，他們只是掌握了民主政治的最核心信念：人人平等。為實現真正的民主，所以必須打造福利國家，保障每個人擁有平等的社會公民權，以及自我實現的自由。然而，福利國家不是請客吃飯，而是個人與社會彼此互相支持，也因此同時打造出「人人為我，我為人人」的社群合作文化與共同體意識。由於擁有這些制度條件，使得凝聚共識以因應科學新知與時代挑戰這件事，在北歐就顯得相對容易且快速。換言之，調適力成為北歐迎戰全球化的最佳利器。

這樣的社會光靠市場經濟不夠，北歐國家的經驗顯示，理性、民主、協商的政治模式，可以打造一個有效率的大政府，滿足人民需要的基本生活條件。北歐打造出機會平等、性別平等的全民福利國家，盡力保障每個人不受貧窮、健康惡化、市場意外波動的重大影響，藉此形成一個互信互助的共同體。這套被稱為「社會民主」的制度、政治、與文化，才是北歐人幸福生活的祕密！

《北歐不是神話》簡介北歐社會民主的起源，並論述北歐如何應對當前與未來將面臨的一系列挑戰，例如福利國家是否可以永續、如何兼顧經濟成長與環保、社會如何對待移民以及國內不同族群、全球化和大眾政治的衰落等。三位作者發現，二十世紀有許多人認為福利國家與社會民主模式撐不過全球化，但二十一世紀初的結果顯示，北歐模式其實比其他國家的政治經濟模式更穩定、更有競爭力。

北歐模式不是神話故事，也不是難以企及的烏托邦，他們是在一步一腳印的過程中，逐一解決整個社會所遭遇的難題，發展出現在的模式，未來，他們也會秉持一貫的態度，每當發生問題，就共同討論並提出解方。那麼臺灣呢？我們又該以什麼態度來面對目前國內正遭遇的難題？

◢ 專文推薦、導讀 ◤
吳啓禎 經民連智庫經濟組召集人、青平台基金會資深研究員
呂建德 中正大學社會福利系教授、考試院保訓會政務副主委
林敏聰 臺灣大學物理系特聘教授、科技部政務次長
◢ 共好推薦 ◤
王舒芸 中正大學社會福利系副教授
吳叡人 中研院臺灣史研究所副研究員
李根政 地球公民基金會執行長
林子倫 臺灣大學政治系副教授、行政院能源及減碳辦公室副執行長
林佳和 政治大學法學院副教授
林宗弘 中研院社會學研究所研究員
洪敬舒 勞工陣線研究部主任
葉 浩 政治大學政治系副教授
萬毓澤 中山大學社會系教授、社科院副院長
鄭麗君 前文化部部長、青平台基金會董事長
謝世民 中正大學哲學系教授

尼克．布朗道（Nikolai Brandal）是挪威奧斯陸大學（University of Oslo）考古、保存和歷史系（Department of Archaeology, Conservation and History）的博士。他的博士研究課題是1960和1970年代的政治極端主義。他對極權主義的發展感興趣，也發表關於第二次世界大戰和戰後挪威政治的文章和書籍。

奧文．布拉白（Øivind Bratberg）是挪威奧斯陸大學政治系（Department of Political Science）的博士後研究員。他的研究興趣包含英國政黨政治、當代社會民主的區域改革，以及政治思想和話語分析。

達．艾拿．托森（Dag Einar Thorsen）於2012年在挪威奧斯陸大學獲得政治學博士學位，論文題目是關於卡爾．波普（Karl Popper）和以撒．柏林（Isaiah Berlin）的政治哲學研究。他發表了許多有關政治理論、意識形態和科學哲學的文章和書籍。

譯者
劉維人 自由譯者。譯作集中在當代民主、政經制度等議題，如《反民主》、《暴政》、《不穩定無產階級》、《憤怒與希望》（合譯）、《修辭的陷阱》等。warren1_liu@hotmail.com。

審訂
吳啓禎 英國倫敦大學經濟學博士、經民連智庫經濟組召集人、青平台基金會資深研究員

*全文放在表格下方
呂建德 中正大學社會福利系教授、考試院保訓會政務副主委
林敏聰 臺灣大學物理系特聘教授、科技部政務次長
吳啓禎 經民連智庫經濟組召集人、青平台基金會資深研究員

推薦序｜北歐模式是臺灣福利體系的可能出路嗎？――呂建德
推薦序｜不是烏托邦的社會民主臺灣――林敏聰
譯後記｜借鏡北歐，打造臺灣模式――劉維人、廖珮杏
導讀｜北歐式發展主義國家：將社會平等與環境永續，化為創新經濟動能的一套妙法――吳啓禎

前言與謝辭
第一章　引言
第一部　歷史起源
第二章　社會民主運動的誕生（一八四八－一九一六）
第三章　邁向北歐模式（一九一六－一九四○）
第四章　打造福利國家（一九四○－一九七○）
第二部　社會民主與北歐模式
第五章　全球經濟體系下的北歐模式
第六章　福利國家給你美好生活，還是讓你變成寄生蟲？
第七章　讓世界比現在更美好，更井然有序
第三部　北歐模式能否永續？
第八章　經濟成長與環境保護
第九章　福利國家的永續性
第十章　自由、培力、共同體
第四部　結論
第十一章　政治的力量

參考書目

本書簡介北歐社會民主的起源，並論述北歐如何面對當前和未來面臨的一系列挑戰，例如福利國家是否可以永續、多元文化社會、全球化和大眾政治的衰落等。三位作者發現，雖然20世紀有許多人認為福利國家與社會民主模式撐不過全球化，但21世紀初的結果顯示，北歐模式其實比其他國家的政治經濟模式更穩定、更有競爭力。

第六章　福利國家給你美好生活，還是讓你變成寄生蟲？（節錄）

支持社會民主的人通常認為，公平分配財富是良好社會的標誌。每個想要創造美好社會的人，直覺上都會先從追求平等開始。平等是社會民主制度的精髓，但它不只是財富重分配，而是讓每個人無論生下來是怎樣的社會地位，都能實現自己的潛力。要達成這個目標，不僅需要重新分配物質資源，更需要其他改革策略。所謂的爭取平等，就是去對抗阻礙人類發展的社會與文化障礙，設法在機會平等的基礎上提高社會多樣性，最終增進所有人的自由。
福利國家能夠在什麼情況下，促進這些平等到什麼程度，目前還沒有定論。像是斯堪地那維亞這種福利國家發達的地方，如今都面臨著許多複雜的新挑戰，例如個人責任、社會包容，以及因應重視個人選擇的新時代等等，這些都讓上述問題變得更為重要。北歐福利國家究竟對自我實現與個人自由有多大的助益？
要在政治上解決嚴重的不平等，很容易就會想到財富重分配這種手段。像是效益主義就說，富人的錢經常一直留在口袋裡，所以同樣金額的錢能夠給予窮人的幸福，比給予富人的多出許多。不過這個問題在現代社會沒有這麼簡單。金錢除了能帶來幸福，也會影響公平性，而重新分配資源也有可能引發連鎖反應。例如在個體經濟方面，累進程度極高的稅收制度，可能會削弱個人工作的意願。在總體經濟方面，整個社會的投資、就業、消費都會受到國家資金分配的影響或「扭曲」。
社會民主派主張重新分配財富，是因為財富不平等會導致人們追求美好生活的機會不均。因此「機會平等」（equality of opportunity）成為社會民主執政的內建目標，讓所有人都能享受珍貴的公共福利，同時保障私有財產權，並讓人們有相同機會進入勞動市場。這種意識形態策略，目的是增進個人公平，同時充分利用社會中的各種才智。
維護社會整體利益，本身就足以做為一個重新分配財富的好理由。例如有個經典的論證主張，社會中最窮的人處境惡化，會對每一個人都帶來惡果。二十世紀初大部分的經濟學家都抱持這種看法（當然不免有爭議）。上層社會不斷累積資本，對一般私人企業幾乎沒有幫助，因為如果勞工階級的購買力沒有提高，光是產業不斷投入資本也不管用。要持續增加生產，勢必得提高消費水準。不過這個論點，隨著嚴重的不平等消失，以及閒置資本的數量減少，其影響力也大幅降低。只要資本主義經濟能夠有效運作（同時順便降低勞工階級發動革命的可能性），以政治權利而言，就失去了繼續追求平等的理由。從此之後，許多人就經常把勞工薪資增加，當成會引發通貨膨脹、降低競爭力的壞事。
不過最近幾年開始有人注意到，不平等對所有人都造成了嚴重的負面影響。這次的研究完全不是政治經濟學，而是出自公共衛生研究領域。威金森（Richard Wilkinson）與皮凱特（Kate Pickett）兩位學者在《社會不平等》一書中呈現，西方世界許多的社會性疾病與不平等有關。嚴重不平等的社會，嬰兒死亡率較高，預期壽命較低，精神疾病罹患率較高，而且有更多人會罹患與生活方式有關的各種疾病。但有趣的是，不平等不僅會傷害下層階級，也會傷害上層階級的健康。這也許是因為在不平等的社會中，人們更強調聲望與競爭，變得更憤世嫉俗，恐懼與不安全感更強，社群意識更弱。根據這種分析，守夜人國家不是什麼好點子：它會孕育出一個高度不平等的市場導向社會，結果不斷被各種社會弊病搞得七葷八素。
《社會不平等》的這套論述不僅被許多左派政客熱情擁抱，也成為社會醫學界（social medicine）的主流看法。對斯堪地那維亞國家的支持者來說，顯得特別有趣：北歐國家在大部分的問題上都一枝獨秀，比起歐洲其他國家，北歐的平等程度較高，且社會性疾病問題較不嚴重。
不過財富重分配並不能解決社會上的所有問題。許多關於教育程度、預期壽命、兒童福利、政治制度信任程度的跨國研究報告與指數都證實，增進社會平等可以改善生活狀況。不過我們在這裡要小心，不能驟下結論。這些好處不是光靠平等就能打造出來的，從長期來看，如果左派只追求平等幾乎沒什麼用。除了平等，優秀的社會需要具有社群意識，而且成員必須被導引到追求自我實現與獲得報償的道路上。雖然上述因素都與財富重分配息息相關，但不能簡化為財富重分配。說得更白一點，想要靠快速的社會工程，在社會中打造出良好的文化與制度基礎，是不太可能的。
在斯堪地那維亞三國，學校是讓人民培養抱負與社群意識的關鍵場所。這些國家透過教育體制，同時促進機會平等並培養人民的社會責任。例如在一九六八年，日後當上教育部長與文化部長的挪威工黨政治人物弗德就說過，在教育中強調平等有多麼重要：

九年義務教育的目的是要鬆動社會中的階級，讓出身與能力各自不同的小孩都能夠發展社群意識與合作意識。因此，我們要消除群體之間的藩籬。當然，不可能光靠學校教育就打破階級之間的不平等。但可以肯定的是，如果沒有這樣的義務教育，目前正在成形的教育市場不僅會延續既有的階級分化，還會創造出更多階級間的差異。

弗德的這項論證，至今都一直是捍衛義務教育的有力說法。而且挪威目前除了九年的中小學統一義務教育，更讓所有願意就讀高中的學生都能免費就學。在此不得不提，這種統一義務教育是為了讓下一代擁有共同意識，而非只想讓所有人都擁有最低程度的知能。有些人會說這種教育壓抑學生的才能，鼓勵人們變得平庸，例如英國的康貝爾（Alastair Campbell）就將其稱為「大家一起爛」（bog-standard comprehensives）。這種威脅公立教育正當性的說法，其實扭曲了它的原意，公立教育非但不想壓抑人們的潛能，而且提供了發展潛能的機會。
在斯堪地那維亞三國，每隔一段時間，公立教育品質的問題就會浮上檯面，但爭議的程度遠不及英國那麼煽動。比較值得注意的是，這三個國家在正規公立學校以及另類教學法或宗教組織辦理的「自由學校」之間的比例上有一些差異。丹麥的私立學校比例最高，瑞典次之，挪威最低。根據二○○六年的數據，丹麥就讀私立學校（任何非公立學校）的小學、國中、高中的學生比例為一二．五％，瑞典為七．五％，挪威為四．五％，歐盟的平均值則為一三．五％。不過我們不應該過度誇大這三國之間的數據差異。因為目前北歐三國大部分的人，依然都支持公立學校背後的公共性精神。

北歐國家盛行的平等思維並不完全是社會民主的產物。雖然在工業社會興起之後，勞工運動成為這些國家爭取平等的主要途徑，但它們對於社會平等的渴望，早在十九世紀的低教會派運動（low-church movement）以及為了爭取選舉權與公民權的聯合行動中就已經根深柢固了。
在追求平等普遍被認為是北歐模式的政治文化基礎之際，企業家精神其實也不遑多讓。更重要的是，我們可以說北歐模式的意識形態基礎是由平等、自助、社群精神以獨特的方式所結合而成。平等主義不僅注重分享，更努力為每一個人提供成功的機會。因此，社會平等只是這些「全球市場中的小國家」擁有高生產力的部分原因而已。
如果我們拿斯堪地那維亞國家與英國對比，就會發現這種長期的文化與制度特色有多麼重要。較晚近的政治發展，證明了不可能靠重新分配機會的方式，一步到位地解決階級問題。布萊爾與白高敦（Gordon Brown）的英國工黨政府制定了全方位的戰略，企圖緩解人們生命中各階段的機會不平等。他們為貧窮地區的公立學校提供更多資金、提高貧困家庭的補助額、大力創造就業新機會。這些為個人量身訂做的新福利津貼制度，目的是為了提升每個人的機會。
長遠來看，工黨政府這些持續關注兒少與教育的政策，能對社會流動性造成什麼影響，依然有待觀察。真要說起來，改善人們的生活機會是一種投資行為，要等幾十年才能看到成果。不過光是重新分配物質資源，也就是把錢從一個口袋搬到另一個口袋，是無法解決階級問題的。白高敦在即將卸任首相的時候就說，他不懂為什麼人們會把教育與技能培訓的政府補貼，拿去購買電視機和消費商品。這個小故事告訴我們，社會流動光靠增進機會平等是不夠的，還得培養人們的責任感與自我抱負。如果沒有後面這些文化基礎，純粹的財富重分配很容易導致另一種形式的停滯。北歐的社會民主模式主張，強大的跨階級社群是讓每個人發展自我抱負的最佳環境。穩固的義務教育體制就是這種信念的化身。
白高敦在英國遇到的困難，也讓我們進入本章的主題。福利國家的目的是確保人人機會平等，但也有可能降低社會流動，並使某些族群被排除在外。國家的介入，有可能讓公共福利變成一種消費，降低公民主宰自己生命的動力。斯堪地那維亞的社會民主派，在進行意識形態辯論與政治實踐時，經常陷入這樣的兩難困境。

北歐社會民主模式面對的許多政策挑戰，源自於它試圖以國家管制來增進個人自由。某些人認為這兩者互相矛盾。一方面，社會民主希望擴大個人選擇與自我負責的範圍。但另一方面，社會民主的關鍵理念之一，就是社會不應該讓任何一個人自己單獨面對風險。因此，一個貫穿社會民主政治的主軸就是社會學家馬歇爾（T.H. Marshall）所說的「社會公民權」（social citizenship）：也就是無論購買力高低，社會中每個人都有權享用的一系列福利。「社會公民權」能避免風險個人化，不會讓失業者、失能者、生病的人自求多福。這裡頭存在著某種溫和的家父長制（paternalist）觀點，認為每個人都有義務為集體福利做出貢獻，不應該讓任何同胞的生命福祉陷入危險並因此落入社會最底層。有人說這種思維與其說是家父長制，更適合稱為「家母長制」（maternalist），因為它不會懲罰犯規的人，最多只會口頭唸幾句而已。
不同的政治思想派別，對於這種追求個人自由方式的看法顯然不同。在某些希望政府極小化的自由派哲學家眼中，只要人民無法自己選擇退出，廣泛的徵稅與公共福利就跟專制暴政沒兩樣。國家給予人民基本收入的做法，在自由派的論證中更是讓人喪失責任感與誠信的惡政。至於歐陸的政治學派則幾乎不在意上述問題，而是好奇要如何持續營運一個全面性的福利國家：要如何建立一套國家福利與公共服務，讓每個人擁有更多機會，卻又不損害人們的自由？
相關的爭論中最有名的一個，並非福利國家的規模大小，而是福利的給予方式。對這件事情最大的意見分歧就是，應該像某些人說的那樣，讓不同群體享受不同福利，還是應該像另一些人說的那樣，不分條件讓所有人享受相同的照顧。北歐福利國家制度的關鍵特色之一，就是所有人的福利條件都相同，沒有任何歧視性。該制度認為社會地位的差異不應該影響人們領取福利的權利，因此它讓每個人（而非只有低社經階層的人）都享有基本的健保、十二年中小學教育，以及其他一大串的國家福利。不過其實這條簡單而泛用的原則，每到景氣差的時候，便會承受明顯的壓力。最直接的砲火就是攻擊它的效率太差：有些人會說，如果你要降低貧窮、促進財富重新分配，直接把福利集中送給窮人不是更有效率，而且更符合社會正義？例如北歐有一種單一費率的兒童福利金，它對每位家長發放一筆金額，協助其養育子女。從中間偏左的角度來看，如果改成在發放之前先調查家長的經濟狀況，不就可以提高支出效率，並強化福利國家的財富再分配效果嗎？
但社會民主派認為，全民都能享用的福利鞏固了福利國家的正當性。福利國家的核心，是讓每個人都受益於國家主導的福利提供。如果以資產調查（means testing）的方式讓某些族群獲得更多補助，福利國家就會逐漸從公共財變成慈善事業，然後不同族群之間就會彼此分裂。這個邏輯一旦展開，下一步就是主張人民為基本服務支付的費用應該分等級，但這正是北歐社會民主派一直擔心的事情之一。他們擔心健保與教育如果分成不同等級，讓公立健保著重於照顧低下階層的民眾，品質標準就會向下沉淪；同時也讓中產階級不再從這些服務中受惠，因而不再願意拿稅金去維持健保。同樣的邏輯會讓私人醫療興起，因而讓整個福利體系變得更為四分五裂。
此外，社會民主派認為，慈善事業會讓需要申請的人感覺被汙名化，無法掙脫困境的束縛。他們堅持集體福利制的理由，就是因為全民都能享用的公共福利，代表了一種制度性團結的形式。這會產生一些正面的副作用，它讓不同階級的人在同一間教室上課，在同一間病房康復，在日常生活中看見這個國家相信平等。集體福利制飽受某些評論家（特別是美國右派）的砲轟，然而在北歐的社會民主派眼中，集體福利制是一種以自然、和諧的方式組織社群的好方法。至於能否永續維持，支持全民福利的人認為，當每個人都與福利國家制度有利害關係時，全民福利所帶來的效益就會超過維持該制度所需的成本。醫療保險費用的跨國比較就是一個有趣的例子：二○○八年美國平均每人的醫療支出（包括公共與私人保險）比挪威高出五○％，比瑞典則高出整整一倍。
當然這並不表示北歐的福利國家制度之中，完全沒有只針對特定族群或者需要資產調查的補助，然而大部分的福利確實遵循著全民都能享用的基本原則。當北歐人處於失業、生病、身心障礙的狀態時，不須條件審查便能享有政府年金和國家補助。
不過在此同時，社會民主派也對另一種完全不同型態的資源分配方式，也就是北歐與許多其他國家的自由主義者提倡的全民基本收入（unconditional basic income）深表懷疑。全民基本收入制度，是由國家發給每個人一筆維持生活的最低收入，讓每個人從各種不同的福利服務中選擇自己想要的來購買。但社會民主派認為，即使發放額度係根據每人不同需求而定，基本薪資制度只會導向不平等，而非選擇的自由。主要的原因很簡單：不同的人在市場上做出最佳選擇的能力並不一樣，尤其在醫療與教育這些市場上，不同人的選擇能力相差甚遠。如果讓每個人自己想辦法找出要購買怎樣的服務（無論是公立或私立的），就違背了社會民主福利國家相信的社會團結制度以及集體提供照護的信仰。自由主義者重視人們的選擇自由；社會民主派則重視增進機會平等並不斷用心維護，確保人們的自由不會釀出恐怖的社會災難。